פרויקט היום שאחרי: מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה

דנה וקנין גנאל

מרץ 2024

* הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.

ישראל מתאפיינת באי-שוויון בין רשויות מקומיות, שבא לידי ביטוי בפערים חברתיים-כלכליים משמעותיים ביניהן. בשל השירותים הציבוריים שהרשויות המקומיות אחראיות לספקם, ובראשם חינוך ורווחה, אי-שוויון זה משפיע על אי-השוויון בישראל ככלל (OECD, 2021a). לצד זאת, ובאופן שמזין את אי-השוויון, קיימת ריכוזיות גבוהה של סמכויות השלטון המרכזי על פני השלטון המקומי. כל אלו מתקיימים גם כיום, על אף כמה רפורמות שנערכו בעשורים האחרונים במטרה לטפל בבעיות אלו (לוי ואח', 2020).

הפערים בין הרשויות נובעים מתת-תקצוב ישיר של הממשלה במענקי האיזון; מתת-תקצוב של השירותים הציבוריים ("תקציב צבוע"), המחייב תוספת מימון מצד הרשות המקומית גם אם היא נעדרת מקורות; ומפערים בהכנסות הרשויות עקב חוסר יכולת לייצר הכנסה כלכלית מארנונה לעסקים או הכנסה נמוכה מארנונה למגורים ברשויות עם אוכלוסייה חלשה. בנוסף, היעדר רובד שלטוני בעל סמכויות סטטוטוריות בין השלטון המרכזי למקומי יוצר חוסר יעילות בהתנהלותן של הרשויות המקומיות מול השלטון המרכזי בשל התנהלותה העצמאית של כל רשות מול השלטון המרכזי, דבר שמגביר את ממדי אי-השוויון בין הרשויות (לוי ואח', 2020).  

תמונת מצב של השלטון המקומי בישראל

1. השירותים המופעלים על ידי השלטון המקומי בישראל מתאפיינים באי-שוויון גבוה בין הרשויות

2. מדדי התוצאות של פעילות השלטון המקומי בישראל מתאפיינים גם הם באי-שוויון גבוה

3. השוני בהכנסה פנויה בין אזורים בישראל הוא הגדול ביותר ב-OECD

ארבע הבעיות המרכזיות

א. תת-תקצוב ישיר של הרשויות המקומיות על ידי המדינה: מענקי איזון והוצאות תפעוליות

נכון לשנת 2021, 42% מהכנסות הרשויות המקומיות הגיעו ממשרדי ממשלה (איור 6). רוב התקציב הזה ניתן לרשויות עבור שירותי רווחה וחינוך, כלומר מדובר בתקציב שיש לו ייעוד מוגדר ואין אפשרות לשנותו ("תקציב צבוע"). לפיכך, הגדלת התקציב של משרדי הרווחה והחינוך תגדיל גם את התקציב שמקבלות הרשויות המקומיות ממשרדים אלה. אנו דנים בהרחבה בתקציבים אלו בניירות אחרים (להרחבה: בר חיים, 2023; וקנין גנאל, 2023).

לצד תקציבי הרווחה והחינוך ה"צבועים", התקצוב הישיר של הרשויות המקומיות, שמופיע בתקציב המדינה כהוצאות משרד הפנים לרשויות המקומיות, ניתן בדמות מענקים (ביניהם מענקי איזון, מופיע באיור 6 כ״אחר״). בניתוח שערכנו, המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות האזרחיות בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD, עולה כי סך התוספת הנדרשת לשלטון המקומי עומדת על כ-3.5 מיליארד ש״ח, מהם 2.8 מיליארד ש״ח עבור מענקים לרשויות המקומיות.

כאשר בוחנים את ההכנסות של הרשויות המקומיות לתושב, בחלוקה לאשכולות חברתיים-כלכליים, ניכר שההכנסות מהממשלה (מענקי איזון, תקציב עבור שירותי רווחה וחינוך ועוד) גדלות ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי-כלכלי נמוך יותר. יחד עם זאת, העברות אלו, ומענקי האיזון בפרט, אינן מצמצמות את הפערים באופן מלא, ואי-השוויון בהכנסות בין הרשויות נשמר בשל הפערים בהכנסותיהן העצמיות (איור 8). בנוסף, ניתן לראות שההוצאות של הרשויות המקומיות דומות להכנסותיהן, כלומר, הן לא מוציאות יותר ממה שהן יכולות, ותמונת ההכנסות משקפת את מסגרת השירותים שהרשויות יכולות לספק.

מה צריך לעשות?

להגדיל את תקציב משרד הפנים בצורה מדורגת ב-3.5 מיליארד ש"ח עבור הוצאות המשרד שקשורות לשלטון המקומי ועבור מענקי האיזון, מענקים אזוריים וקרנות לפיתוח (השקעות ממשלתיות ברשויות מקומיות ייעודיות, למשל ירושלים ויישובי בדואים). קיים קונצנזוס רחב לגבי הגדלת מענקי האיזון, והיא מומלצת גם על ידי בן בסט ודהן (2009), מכון אהרון (מופקדי ושלם, 2018), ה-OECD (OECD, 2020) וטיוטת ההמלצות של הוועדה לבחינת מענקי האיזון (ארלוזורוב, 2022).

ב. תת-תקצוב של השירותים הציבוריים הממומנים בסיוע הרשויות המקומיות

את התקציבים ה"צבועים" בתחומי הרווחה על הרשויות המקומיות להשלים מהכנסותיהן (מצ'ינג). מדובר ב-25% מהתקציב בתחום הרווחה (על כל 0.75 אגורות שהממשלה שמה, על הרשות לשים 0.25 אגורות) ואחוזים אחרים בתחום החינוך. ללא השלמה זו, הרשויות לא מקבלות את ההכנסות מהתקציב הממשלתי בתחומים אלו. בשל קשיים ניהוליים ופיננסיים שונים נפער פער תקציבי משמעותי בין הרשויות. כך, בשירותי הרווחה, שלגביהם קיימים נתונים זמינים, ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי-כלכלי גבוה יותר, כך אחוז ההוצאה העצמית[1] של הרשות על שירותי רווחה גבוה יותר (איור 9). נכון ל-2021, הרשויות באשכול החברתי-כלכלי הנמוך ביותר לא הגיעו לרף המצ'ינג הנדרש עבור רווחה (25%, הקו המקווקו באיור).

גל, מדהלה ובלייך (2017) מצאו כי רשויות רבות, בשל הצורך בהשלמת התקציב, קונות שירותים זולים יותר מלכתחילה, על מנת שההשלמה הנדרשת מהם תהיה נמוכה יותר. לצד זאת, בכמה מקרים קיצוניים יש רשויות שלא מצליחות להשלים את המצ'ינג כלל[2].

בתחומי החינוך התמונה מורכבת יותר: המצ'ינג נוגע בעיקר לנושאים מנהלתיים, שאינם שעות הוראה ישירות[3] (רונן, 2008). על כן, חוקרים רבים מעדיפים להתמקד במימון שעות ההוראה בלבד, ללא העלויות האחרות של בתי הספר (בלס, זוסמן וצור, 2016). שעות ההוראה ממומנות משלושה מקורות: התקציב הממשלתי המועבר לרשויות המקומיות, הכנסות עצמיות של הרשות ותשלומי הורים. מבקר המדינה מצא שההשלמה הכלכלית שהמדינה מספקת לשעות ההוראה בבתי הספר בחמישון הטיפוח החלש[4], אינה משתווה להשלמה שניתנת על ידי בתי הספר ברשויות החזקות בסיוע ההכנסות העצמיות שלהן ותשלומי ההורים. זאת, גם לאחר שב-2014 נוספו שעות הוראה (שעות טיפוח) על פי מפתח דיפרנציאלי (מבקר המדינה, 2023).

מה צריך לעשות?

יש לפעול לשינוי רכיבי המצ'ינג של תקציבי הרווחה בהתאם ליכולותיהן הכלכליות של הרשויות המקומיות או לשינוי אחוזי המצ'ינג בהתאם לעלות השירות, כך שלא יתועדפו שירותים זולים יותר, או לקבוע מנגנון מוסכם אחר, שיבטיח רמה גבוהה ואחידה של שירותים לתושבים בכל הארץ (גל ומדהלה, 2022; a2021OECD). בנוסף, יש להגדיל את מספר שעות הטיפוח הדיפרנציאליות הניתנות למערכת החינוך ביישובים חלשים כדי להגיע לאיזון  עם תשלומי ההורים והשתתפות העירייה ברשויות החזקות יותר (מבקר המדינה, 2023; OECD, 2021a).

ג. אי-שוויון בהוצאות בין רשויות מקומיות בשל פערים בהכנסות העצמיות

אי-השוויון בהכנסות העצמיות בא לידי ביטוי בפער שבין ההכנסות להוצאות. 60% מתקציב הרשויות המקומיות יוצא על שירותים ממלכתיים, בעוד שההכנסות מהמדינה בסעיפים אלו מהוות רק 42% מההכנסות. כלומר, הרשויות מגייסות כסף נוסף עבור השירותים הממלכתיים בגובה 18% מהוצאותיהן בממוצע. בהתפלגות לפי אשכולות חברתיים-כלכליים ניתן לראות שגובה ההשלמה קטן ככל שהאשכול מדורג נמוך יותר, אך יחד עם זאת, גובה ההוצאה הסופית עדיין גבוה יותר באשכולות החזקים יותר, למעט אשכול 1 (איור 10). כלומר, ההישענות על ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מובילה לתקצוב נמוך יותר של שירותים חברתיים ברשויות חלשות יותר.

מרבית  הגיוס של ההכנסות העצמיות מגיע מארנונה מעסקים וממגורים (איור 6). שיעור ההכנסות מארנונה מעסקים וממגורים מתוך סך ההכנסות של הרשות המקומית בישראל דומה לממוצע ה-OECD, ועומד על כ-40% מההכנסות (איור 6), לעומת 35% מההכנסות בממוצע ה-OECD למדינות עם מבנה ממשל דומה (אנו משווים מדינות יוניטריות, שהן אינן פדרציות של תתי-מדינות) (OECD, 2021b).  יחד עם זאת, ישראל מתאפיינת בשונות גדולה בין הרשויות המקומיות בהכנסות העצמיות מארנונה עסקית ומארנונה למגורים (איורים 11 ו-12). מחקרים רבים תולים את הפערים החברתיים-כלכליים בין רשויות מקומיות בישראל, בין היתר, בגובה ההכנסות העצמיות מארנונה מעסקים וממגורים (לוי ואח', 2020; אינג'אז, 2022; מופקדי ושלם, 2018; OECD, 2021a).

פערים אלו ניכרים גם כאשר בוחנים את גודלם של היישובים והכנסותיהם מארנונה מעסקים וממגורים (איור 12). ההכנסה הממוצעת לתושב מארנונה עסקית ביישובים המונים מעל 200,000 תושבים עומדת על כ-2,300 ש״ח, לעומת הכנסה של כ-850 ש״ח ביישובים המונים מתחת ל-10,000 תושבים. פער זה הוא הסיבה לחוסר היכולת של הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים להשוות את הכנסותיהן העצמיות לאלו של רשויות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים יותר (לוי ואח', 2020). לפי ה-OECD, פערים אלו מובילים להעדפת בניית שטחי תעשייה גדולים על ידי רשויות חלשות, לעיתים ללא צורך אמיתי, כדי לנסות ולפצות על אובדן ההכנסות (OECD, 2021a). במקביל, רשויות חלשות מתקשות להשלים את החסר בהכנסה מארנונה מעסקים מארנונה ממגורים גם בשל אחוזי גבייה נמוכים וריבוי הנחות הנובעים מאופי האוכלוסייה (מופקדי ושלם, 2018).

מה צריך לעשות?

להפחית את הארנונה העסקית ולבחון את מתווה ארנונת המגורים, ובמקביל, וכדי לפצות על הקטנת ההכנסות, להגדיל את הסבסוד שהממשלה מעבירה לרשויות המקומיות עבור חינוך ורווחה ולייצר אפיקי הכנסה עצמיים נוספים לרשויות המקומיות (מופקדי ושלם, 2018; OECD, 2021a). הטמעה של רפורמות כאלה, ובפרט הצעות שונות להטמעה של מיסוי לפי ערך הנדל"ן[5], דורשת ביצוע ניתוח להבנת ההשלכות שלהן על אי-השוויון בין הרשויות המקומיות. בנוסף, יש לבצע רפורמה מוסכמת בחלוקת ההכנסות הקיימות מארנונה עסקית בין רשויות חלשות לחזקות על בסיס קרבתן לאזורי תעשייה ותרומתן לפיתוחם (אינג'אז, 2022; להבי ורומנו, 2016; לוי ואח', 2020).

ד. ריכוזיות גבוהה של סמכויות השלטון המרכזי

השלטון המרכזי בישראל מתאפיין בריכוז סמכויות גבוה מאוד, שבא על חשבון השלטון המקומי. ניתן לראות זאת בהשוואה בינלאומית של רמת הממשל שבמסגרתה מנוהל התקציב. כך, ההוצאה שיוצאת במסגרת רמת הממשל המקומית היא מהנמוכות ב-OECD (איור 12), ומעידה על סמכויות מעטות.

הריכוזיות הגבוהה של השלטון המרכזי נובעת מבעיות עומק של רשויות מקומיות, שגרמו לפגיעה בתפקודן ולהעמקת המעורבות הממשלתית בהתנהלותן (בן בסט ודהן, 2008). ריכוזיות זו מתמידה על אף מהלכי ביזור שונים שננקטו לאורך השנים במטרה להגדיל את עצמאות השלטון המקומי (בארי, 2014). הקמת ״פורום ה-15״ של הרשויות המאוזנות תקציבית בישראל והפיכתן לכוח פוליטי משותף[6], מבליטה את הפערים הקיימים בין הרשויות. כך, רשויות "פורום ה-15" החלו לספק שירותים ציבוריים שבעבר סופקו על ידי השלטון המרכזי, כמו קווי תחבורה ציבורית בשבת, ניהול משבר הקורונה והקמת חמ"לים במלחמת חרבות ברזל.

הריכוזיות בישראל מייצרת חוסר יעילות בפעילות הרשויות המקומיות בישראל ובייצוגן את תושביהן מול השלטון המרכזי כל אחת לבדה (בן בסט ודהן, 2008; לוי ואח', 2020). דרג הביניים הקיים כיום, בדמות אשכולות אזוריים, מהווה דרג בעל שונות רבה מבחינת סמכויות, וברובו אינו מחזיק בסמכויות משמעותיות (לוי ואח', 2020, OECD, 2021a).

מה צריך לעשות?

יש לייצר רובד ביניים בעל סמכויות של שלטון אזורי, בהסכמה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. על סמכויותיו של רובד הביניים לכלול מידה של אחריות תקציבית ויכולת לגביית מיסים סביב אזורי תעשייה משותפים, המהווים מקור הכנסה עצמי משמעותי (לוי ואח', 2020; OECD, 2021a).

[1] ההוצאה העצמית היא החלק התוספתי שהרשות המקומית נותנת לשירותי הרווחה מתוך ההכנסות העצמיות שלה.

[2] במחקר לא מצוינות שמות הרשויות המקומיות.

[3] כמו פסיכולוגים חינוכיים, שומרים ומזכירות.

[4] כחלק מהרפורמה שהוסיפה שעות הוראה הנקראות שעות טיפוח, חולקו התלמידים לחמישוני טיפוח שנקבעו על פי מצבם הכלכלי-חברתי וכן לפי הישגי בתי הספר שבהם הם לומדים.

[5] מיסוי לפי ערך הנדל"ן הוא מס המבוסס על שווי הנכס, בניגוד למצב הנוכחי בישראל, שבו הארנונה מחושבת על בסיס קריטריונים אחרים, כמו שטח הנכס ואופי השימוש בו.

[6] רשויות מקומיות המאוזנות תקציבית הן רשויות שאינן נזקקות למענקי איזון מהממשלה, והן חופשיות יותר בניהול תקציביהן. רשויות אלה חברות בפורום משותף, שנקרא פורום ה-15.