פרויקט היום שאחרי: מבט על משרד הבינוי והשיכון – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה

ד"ר אייל בר חיים

דצמבר 2023

*הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.

מנקודת מבט חברתית, למשרד הבינוי והשיכון שני תפקידים עיקריים: 1. הגדלת היצע הדירות בישראל, על מנת ליצור תנאים שיאפשרו מציאת פתרון דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה; 2. תמיכה בקבוצות אוכלוסייה חלשות, אשר אינן יכולות להשיג דיור בשוק החופשי (מבקר המדינה, 2015). על מנת להשיג את המטרה הראשונה משרד הבינוי והשיכון מתכנן, מפתח ויוזם שיווק קרקעות לבנייה. את המטרה השנייה מנסה המשרד להשיג על ידי דיור ציבורי, סבסוד שכר דירה וסבסוד משכנתאות. בחינה של שוק הדיור בישראל מראה כי מטרות אלו רחוקות מהשגה. 

מה מצב שוק הדיור בישראל?

1. מחירי הדיור בישראל עלו באופן דרמטי מאז 2008

לאחר ירידה הדרגתית במחירי הדיור במונחי משכורת משנות ה-90, לקראת סוף שנות האלפיים עלתה דירה ממוצעת כ-91 חודשי משכורת ממוצעת. מסוף העשור הראשון חלה עלייה דרמטית במחירי הדיור, שנמשכה לאורך העשור השני. מחירי הדיור בעשור זה היו גבוהים משמעותית ממחיריהם בשנות ה-90. לאחר ירידה קלה בשנות הקורונה חזרה מגמת העלייה, ובשנת 2022 עמד מחיר דירה ממוצעת על כמעט 170 משכורות חודשיות ממוצעות.

 2. בהשוואה בינלאומית, עליית מחירי הדיור בישראל הייתה גבוהה במיוחד

3. מספר הממתינים לדירה בדיור ציבורי עלה ביותר מפי שלוש בין 2007 ל-2021

עקב מחירי הדיור הגבוהים, רבים אינם יכולים להרשות לעצמם לרכוש דירה בשוק הפרטי או אפילו לשכור אחת, ומשקי בית רבים זכאים לדיור ציבורי בשל מצבם החברתי-כלכלי. בעשורים האחרונים יש אלפי זכאים לדיור ציבורי אשר ממתינים לדירה (גלס, 2014), ומספרם עולה בהתמדה (איור 3). אם בשנת 2007 המתינו 1,660 זכאים לדיור ציבורי, בשנת 2021 עלה מספרם ל-5,600. כלומר, מספר הזכאים יותר משילש את עצמו.

 שתי הבעיות המרכזיות

א. תת-תקצוב של משרד הבינוי והשיכון

מאז שנת 2004 קטן תקציב משרד הבינוי והשיכון בצורה דרסטית. אם בשנת 2001 היווה תקציב המשרד כ-1.8% מהתוצר, החל מ-2010 הוא מהווה כ-0.6% מהתוצר, שנכון לשנת 2022 מהווים כ-9.3 מיליארד ש״ח.

מתוצאות הניתוח שערכנו, המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות האזרחיות בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD, עולה, כי למשרד הבינוי והשיכון חסרים כ-4.2 מיליארד ש"ח בשנה. אולם סכום זה נמוך משמעותית בהשוואה להשקעות שנעשות ב-OECD בתחום הדיור, והוא מבטא סדר עדיפויות שאיננו אופטימלי בתקציב המדינה.

מה צריך לעשות?

להגדיל את תקציב משרד הבינוי והשיכון, עד לסגירת הפער מול מדינות ה-OECD.

ב. תת-תקצוב של הדיור הציבורי

כאמור, תקציב משרד הבינוי והשיכון לשנת 2022 עמד על כ-9.3 מיליארד ש"ח[1]. מתוכם, מעל 400 מיליון ש"ח יועדו לתחזוקת הדיור הציבורי הקיים ועוד כ-317 מיליון ש"ח יועדו להרחבת הדיור ציבורי[2]. הרחבת הדיור הציבורי מתבצעת בעיקר על ידי קרן הדיור הציבורי, שאליה מועברות הכנסות ממכירת דירות לדיירים הגרים בהן. בעוד שפתרון זה מאפשר רכישת דירות חדשות ומוביליות חברתית לדיירי הדיור הציבורי, הוא אינו מגדיל את מספר הדירות לזכאים. למעשה, על כל קניית דירה אחת לדיור ציבורי, נמכרו ארבע דירות קיימות (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2022). כלומר, כיום, מלאי הדירות בדיור הציבורי ממשיך להצטמצם. בנוסף, 2,245 מיליון ש"ח מתקציב המשרד מיועדים לסיוע בשכר דירה לזכאים (משרד הבינוי והשיכון, 2023). פתרון זה, המועדף על משרד האוצר, הוא פתרון בעייתי: הסיוע אינו מותאם לעליות בשוק השכירות, ואפשר שהוא תורם את חלקו לעלייה בשוק זה (הופמן-דישון וקונור אטיאס, 2023).

בעוד שברוב מדינות ה-OECD קיימת אפשרות של דיור ציבורי למי שאינו יכול למצוא פתרון דיור בשוק הפרטי, אפשרות זו מצומצמת מאוד בישראל. נכון ל-2020, ישראל ממוקמת בתחתית הרשימה עם 2% בלבד מהדירות במשק אשר משמשות לדיור ציבורי (איור 6). על מנת להגיע לאחוז הממוצע ב-OECD, על ישראל להגדיל את מספר הדירות בדיור הציבורי בכ-160,000 דירות.

מה צריך לעשות?

א. להגדיל את מלאי הדירות המוקצות לדיור ציבורי, באחת משלוש החלופות המוצגות להלן.

1. חלופה מצומצמת–  מיועדת לטפל בבעיית המחסור לזכאים. לפי ניתוח מחלקת המחקר והמידע של הכנסת (2022) יש צורך בהוספת 8,000 דירות. לפי חישוב של 1.81 מיליון ש"ח לדירה בממוצע[3], מדובר על עלות חד-פעמית של 14.5 מיליארד ש"ח או על 1.45 מיליארד ש"ח לאורך עשר שנים.

2. חלופת ביניים – מיועדת לאפשר דיור ציבורי גם למשקי בית שהיום אינם זכאים לדיור כזה. פתרון זה מיועד להביא את מספר הדירות בדיור הציבורי לרמה המקובלת ב-OECD, כלומר מצב שבו 7.9% מהדירות מיועדות לדיור ציבורי. בישראל, מדובר על תוספת של כ-106,000 דירות, או בפריסה על פני עשור, תוספת של 10,600 דירות בשנה. בהתאם לחישוב שהצגנו, מדובר בתוספת תקציב של כ-19.25 מיליארד ש"ח לשנה.

3. חלופה מרחיבה – מיועדת להשפיע על שוק הדיור כולו ולהוזיל את מחירי הדיור גם בשוק החופשי על ידי מתן מענה לגידול בביקוש לדיור (סבירסקי והופמן-דישון, 2017). לטענת חוקרי מרכז אדוה, בנייה של כ-400,000 דירות לאורך תקופה של 10 שנים תיצור שוק דיור הוגן. מהלך כזה כרוך בתוספת תקציב של כ-73 מיליארד ש"ח לשנה[4].

ב. לקדם דיור קואופרטיבי במטרה לצמצם את השפעות שוק הדיור גם על רמת החיים של אוכלוסיית הלא זכאים לדיור הציבורי, ובעיקר בני מעמד הביניים. פתרון זה דורש הקצאת קרקעות אשר נועדו למבני ציבור, מנגנון מימון מוסדי ותמיכת הרשויות המקומיות. תפקידו של משרד הבינוי והשיכון בפתרון זה הוא באיגום והובלה, והתוספת התקציבית הנדרשת למשרד היא שולית (סולל, 2023).

[1] סעיפים 29, 42, 43 ו-70 בספר התקציב.

[2]  חישוב על בסיס ממוצע הוצאות אלו בין השנים 2018 ל-2022 מתוך דוח הדיור הציבורי (משרד הבינוי והשיכון, 2023).

[3]  חישוב זה מתבסס על חישוב שנעשה במשרד הבינוי והשיכון ב-2018 (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2019). לפי חישוב זה, עלות רכישת 755 דירות על ידי המשרד היא מיליארד ש"ח. הסכומים הוונו ל-2023 לפי השינוי במדד מחירי הדיור של הלמ"ס בין 2018 ל-2023.

[4] משרד הבינוי והשיכון מפעיל מאז 2015 את התוכנית "דירה בהנחה", שהיא הרחבה של תוכנית "מחיר למשתכן" שפועלת משנות ה-90. המטרה המוצהרת של תוכנית זו היא להוריד את מחירי הדיור, אולם בדיקת בנק ישראל מראה, כי התוכנית אינה מורידה את מחירי הדיור באזורים שבהם היא מופעלת (בנק ישראל, 2022).