פרויקט היום שאחרי: מבט על שוק העבודה – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
שי וינבלום
דצמבר 2023
* הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.
המדיניות הממשלתית בשוק העבודה בישראל סובלת מתת-תקצוב חמור וארוך שנים בהשוואה לנהוג במדינות מפותחות אחרות. תת-תקצוב זה מתבטא בהוצאה נמוכה מאוד, בהשוואה למדינות מפותחות, על כלי מדיניות פעילה[1], המכוונים לשיפור ההון האנושי והפריון וכוללים מערכת הכשרות מקצועיות, שמטרתה לספק עובדים מיומנים לתחומים הנדרשים במשק. כתוצאה מכך, תחום ההכשרה המקצועית מצומצם בהיקפו ואינו נותן מענה למחסור בעובדים מיומנים במשק, הדבר מתבטא גם בפריון הנמוך יחסית בישראל. במקביל, מערכת דמי האבטלה בישראל, שמטרתה להבטיח את יכולתם של עובדים להתקיים לאחר שפוטרו מעבודתם ועד שימצאו עבודה איכותית ומשתלמת, מצומצמת וקשוחה בהשוואה לזו הנהוגה במקומות אחרים, מה שעלול לפגוע בשוק העבודה.
כדי ששוק העבודה יוכל לתת מענה לצורכי המשק, נדרשת מדיניות ממשלתית לשיפור ההון האנושי, להגדלת הפריון ולהענקת רשת ביטחון מספקת למחפשי עבודה. יישום מדיניות זו יחייב הגדלת התקציב באופן משמעותי לשם שינוי מבני של האופן שבו נקבעות ופועלות ההכשרות המקצועיות והטבה והרחבה של כיסוי דמי האבטלה. ההערכה של התקציב הנדרש לצורך זאת עומדת על כ-12 מיליארד ש"ח.
במה מתבטאים פערי התקצוב ארוכי השנים?
1. יש קשר בין הוצאה נמוכה על מדיניות פעילה בשוק העבודה לפריון נמוך
2. שיעור הזכאים לדמי אבטלה בישראל מצומצם מאוד בהשוואה למדינות אחרות
ארבע הבעיות המרכזיות
א. ההוצאה הממשלתית על מדיניות פעילה לעידוד תעסוקה היא נמוכה מדי
תקציב המדינה המקורי לשנת 2023 בתחום התעסוקה[2] עמד על 3.9 מיליארד ש״ח. מתוצאות הניתוח שערכנו, המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות האזרחיות בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD, עולה, כי התוספת הנדרשת עבור כלל כלי המדיניות בשוק העבודה עומדת על כ-1.7 מיליארד ש״ח (איור 3, עמודות שמאליות). אולם סכום זה נמוך משמעותית בהשוואה להוצאות רק על מדיניות פעילה בשוק העבודה במדינות ה-OECD. נכון ל-2021 עמדה ההוצאה הממשלתית על כלי מדיניות פעילה בשוק העבודה על 0.13% בלבד מהתוצר, לעומת ממוצע מדינות ה-OECD, שעמד על 0.57% (איור 4). מה המשמעות התקציבית של פער זה? נכון ל-2021, נדרשת תוספת של כ-7 מיליארד ש״ח על מנת להגיע לממוצע ה-OECD, ותוספת של 16 מיליארד ש״ח כדי להגיע לממוצע מדינות הסמן (איור 3, עמודות ימניות). תת-תקצוב זה מתבטא, בין היתר, במחסור בכוח אדם מיומן במשק, בפער בין המיומנויות הקיימות לדרישות המקצוע ובפריון נמוך יחסית (רגב, קידר ופורת, 2020).
מה צריך לעשות?
להגדיל את ההוצאה הציבורית על מדיניות פעילה בשוק העבודה בכ-7 מיליארד ש״ח בתוכנית רב-שנתית, עד לצמצום הפער מול מדינות ה-OECD.
ב. מערך ההכשרות המקצועיות סבוך ומתפרש על פני גופים וארגונים רבים
מערך ההכשרות המקצועיות בישראל מבוזר בין מספר רב של גופים וארגונים (איור 5), שברוב המקרים אינם מתואמים ביניהם בהיבטים מרכזיים, כמו התוכן הפדגוגי של קורסים במקצועות דומים, וחלוקת הסמכויות והאחריות ביניהם אינה ברורה (מבקר המדינה, 2021; רגב, קידר ופורת, 2020). היעדר גוף מתכלל מקשה על קביעת מדיניות ותכנון ארוך טווח בתחום, ריכוז ברור של אפשרויות ההכשרה עבור הציבור, וקיום הליך מאוחד של אבחון, הכוון וגיוס (מבקר המדינה, 2021).
בינואר 2021 הוקמה מנהלת המעסיקים ופיתוח ההון האנושי כמיזם משותף של הממשלה, ארגוני העובדים וארגוני המעסיקים. מטרת המנהלת היא לתכלל את פעולות ההכשרות המקצועיות הנערכות בשיתוף מעסיקים, להתאים אותן לצורכי המשק ולשפר את השירות למעסיקים (פלוג ואח', 2023). עם זאת, לא מדובר בגוף המתכלל את כל נושא ההכשרות המקצועיות במשק, אלא רק כאלה הנערכות דרך מעסיקים, ולכן הוא אינו אחראי על מרבית ההכשרות המפוקחות או ממומנות על ידי המדינה (פלוג ואח', 2023). למרות שהכשרות המבוצעות בשיתוף מעסיקים הן האפקטיביות ביותר מבחינת התאמה לשוק העבודה ולהשמה (מבקר המדינה, 2021), נראה שהמבנה המבוזר מדי של המערך בכללותו יוצר מחלוקות על סמכויות שמונעות את פעילותו התקינה[3].
מה צריך לעשות?
להסדיר את המבנה הארגוני של מערך ההכשרות המקצועיות על ידי הקמת גוף ממשלתי אחד, שירכז את סמכויות הניהול, הפיקוח והביצוע בתחום. כך יבוטלו הכפילויות בתחומי האחריות בין הגורמים השונים (רגב, קידר ופורת, 2020).
ג. ההוצאה הציבורית על הכשרה מקצועית נמוכה מדי
בתחילת שנות ה-90 חלה עלייה ניכרת בהוצאה הציבורית על הכשרה מקצועית עקב הצורך לקלוט עולים מחבר המדינות, אך היא קוצצה משמעותית בשנים שלאחר מכן (רגב, קידר ופורת, 2020; מאור ושגיא, 2020). למרות התאוששות מסוימת בתחילת שנות האלפיים, בשנת 2021 עמד שיעור ההוצאה הציבורית על הכשרה מקצועית על 0.05% מהתוצר, כ-800 מיליון ש״ח בלבד (איור 6), פחות מחצי מהשיעור הממוצע במדינות ה-OECD (מאור ושגיא, 2021, וינבלום, 2023).
הקיצוץ התקציבי הביא לירידה במספר המשתתפים בהכשרות מקצועיות. ב-2018 עמד שיעור המשתתפים בהכשרות אלה על פחות מ-1% מכוח העבודה, בעוד שבשנות ה-90 הוא עמד על קרוב ל-5% (מאור ושגיא, 2021). כתוצאה מהקיצוץ התקציבי נוצר מחסור חמור בכוח עבודה מיומן, בעיקר בענפי התעשייה. זו הייתה אחת הסיבות להצטמצמות המשמעותית של חלקם של ענפים אלה בישראל בשני העשורים הראשונים של המאה ה-21 כמו גם לפריון הנמוך במשק (רגב, קידר ופורת, 2020).
מה צריך לעשות?
להגדיל את התקצוב להכשרות במימון ציבורי בכ-1 מיליארד ש״ח, עד לצמצום הפער מה-OECD (כחלק מההעלאה הכוללת שהוזכרה בסעיף א׳), ולעקוב מדי שנה אחר מימושו (רגב, קידר ופורת, 2020; מבקר המדינה, 2021).
להעניק מלגות קיום בהיקפים גדולים למשתתפים בהכשרה מקצועית (רגב, קידר ופורת, 2020).
ד. תנאי הסף לקבלת דמי אבטלה הם גבוהים מדי ותקופת הזכאות קצרה מדי
בשנים 2003-2002, על רקע המיתון בישראל והאינתיפאדה השנייה, הוארכה תקופת האכשרה הנדרשת לזכאות לדמי אבטלה[4] ומשך הזמן שבו הם מוענקים (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2003). רבים מהשינויים שהונהגו ב-2003 תקפים עד היום, למעט תקופה קצרה אחרי משבר 2008 ובמהלך משבר הקורונה. השוואה בינלאומית מעלה כי תקופת האכשרה בישראל, העומדת על 12 מתוך 18 חודשים, מחמירה מאוד בהשוואה לנהוג במדינות מפותחות אחרות (איור 7). ההשוואה מעלה גם כי משך קבלת דמי האבטלה בישראל, ככלל וגם בחלוקה לקבוצות גיל שונות, קצר משמעותית מבמדינות מפותחות אחרות (איור 8).
לתנאי הסף לקבלת דמי אבטלה, היקף התשלום ומשך קבלת דמי אבטלה יש השפעות הן ברמת המיקרו והן ברמת המאקרו. דמי אבטלה עשויים להאריך את תקופת האבטלה, אך חלק ניכר מהארכה זו אינו תוצאה של תמריץ שלילי לתעסוקה שמייצרת המערכת, אלא דווקא של חיפוש משרות איכותיות יותר עם שכר גבוה יותר. ברמת המאקרו, הקשחה וצמצום של דמי האבטלה עשויים לפתור, בטווח הקצר, מצוקת כוח אדם בענפים שאינם דורשים מיומנויות גבוהות, אך ריבוי מחפשי העבודה ה"נואשים" עלול דווקא להרע את מצב שוק העבודה (יקיר ואח', 2021).
מה צריך לעשות?
לקבוע תקופת תשלום אחידה לכל קבוצות הגיל, להעלות את גובה דמי האבטלה כשיעור מהשכר האחרון בשלושת החודשים הראשונים לאבטלה ולהעלות את הסכום המרבי של דמי האבטלה, העומד היום על השכר הממוצע במשק. העלות המרבית של צעדים אלה נאמדת בכ-3.64 מיליארד ש"ח (נכון ל-2019)[5] (גוטליב, המוסד לביטוח לאומי, 2019).
[1] מדיניות פעילה בשוק העבודה (Active Labour Market policy – ALMP) היא שם כולל למגוון תוכניות ממשלתיות המכוונות לשיפור ההון האנושי, הגדלת הפריון והגדלת כושר התחרותיות. תוכניות אלה מתחלקות לשלושה סוגים עיקריים: סיוע בחיפוש עבודה, סיוע לתעסוקה במגזר הפרטי (על ידי תמריצים להעסקה) והציבורי (על ידי יצירת מקומות עבודה) ותוכניות הכשרה.
[2] כלי המדיניות הנכללים בהוצאה זו בתקציב המדינה הם: הוצאות מנהלה (שכר, תפעול, רגולציה, מחקר ואכיפה), סבסוד צהרונים לילדי הורים עובדים, עידוד תעסוקת הורים, עידוד תעסוקת אוכלוסיות והכשרות מקצועיות לנוער ולמבוגרים.
[3] ההסכמים הקואליציוניים להקמת הממשלה ה-37, שנחתמו בסוף 2022, קבעו כי מנהלת זו תועבר למשרד הכלכלה, והאגף להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח אדם הפך לחלק ממשרד העבודה החדש שהוקם. עקב אי הסכמה בין המשרדים על האחריות לתקציבי ההכשרות המקצועיות לא נפתחו הכשרות בשיתוף מעסיקים מינואר 2023 ועד יישוב המחלוקת בספטמבר של אותה שנה (פורשר, 2023; ארץ, 2023).
[4] תקופת האכשרה היא תקופת העבודה של שכירים, שבמהלכה היו מבוטחים בביטוח אבטלה ושולמו עבורם דמי ביטוח לאומי, לפני שהפכו למובטלים מתוך פרק זמן מוגדר (תקופת ההתייחסות). עד 2003 עמדה תקופת האכשרה בישראל על שישה חודשים מתוך 12 החודשים שקדמו לאבטלה. מאז תיקון החוק ביוני 2002 עומדת תקופת האכשרה על 12 חודשים מתוך 18 חודשים שקדמו לאבטלה.
[5] חישוב זה מתייחס לחלופה שבה תוארך תקופת הזכאות ל-138 ימים עבור כל קבוצות הגיל וגובה דמי האבטלה יהיה תלוי בתקופת התשלום.