דמוקרטיה במקום העבודה

ד"ר מתן בורד

אפריל, 2023

המאבק לדמוקרטיה במקומות העבודה ("דמוקרטיה תעשייתית") הוא חלק מהמאבק המתמשך לשימורה ולהרחבתה של הדמוקרטיה בכלל תחומי החיים. במסגרת מאבק זה פעלו ארגוני עובדים ומדינות רבות מתחילת המאה העשרים להרחבת השפעתם של העובדים על תהליכי קבלת החלטות במקומות העבודה והובילו להקמת שורה של מנגנוני ייצוג ומוסדות למטרה זו. סקירה מקצועית זו מתארת את התפתחותם ההיסטורית והערכתם העכשווית של המוסדות המרכזיים לקידום שותפות עובדים בתהליכי קבלת החלטות במקום העבודה. הסקירה מפרטת את מאפייניהם של המוסדות השונים ואת המחקר העדכני בנוגע להשפעותיהם על ביצועיהן הכלכליים של החברות שבהן הם מתקיימים ועל תנאי העבודה בהן. בנוסף, הסקירה מנתחת את המוסדות התואמים הפועלים בישראל, את היקף תחולתם ואת השפעותיהם הממשיות והפוטנציאליות. הסקירה מסתיימת בהצבעה על כיוונים אפשריים להמשך חשיבה ולפעולה למען הרחבת תפוצתם והשפעתם של מוסדות קיימים ולמען יצירתם של מוסדות חדשים. רעיונות אלה יכולים להוות בסיס לדיון בשאלת המדיניות הדרושה להעמקת הדמוקרטיה במקומות העבודה בישראל.

תקציר

מבוא

• המאבק לדמוקרטיה במקום העבודה ("דמוקרטיה תעשייתית") הוא חלק ממאבק מתמשך להרחבת מושג האזרחות המודרנית, המבוסס על השאיפה להרחיב את שותפותם של העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות במקומות העבודה ולהרחיב את השפעתם במקום העבודה.

• מוסדות ותהליכים ארגוניים שמאפשרים השפעה של העובדים על קבלת ההחלטות במקום העבודה הפכו לנפוצים במקומות רבים בעולם, ובמיוחד באירופה המערבית, בעיקר מאז שנות החמישים של המאה העשרים. בשנים האחרונות הם זוכים להתעניינות גוברת מצד ארגוני עובדים, כלכלנים ומחוקקים, שרואים בהם כלי אפשרי להתמודדות עם העלייה באי-השוויון והמשברים שנובעים ממנה בעידן הניאו-ליברלי.

מוסדות ומנגנונים מרכזיים של דמוקרטיה במקום העבודה

• המחקר הבינלאומי מכיר בכמה מוסדות מרכזיים המקדמים את שיתופם של העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה ומרחיבים את מידת הדמוקרטיה בשוק העבודה.

• שותפות בניהול (Co-determination): ייצוג של העובדים במועצות המנהלים של התאגידים שבהם הם עובדים. מוסד זה, אשר רווח במדינות רבות באירופה, מאפשר לעובדים גישה מלאה למידע הנוגע להתנהלות התאגיד ומקנה להם קול משמעותי בהתוויית האסטרטגיה הארגונית ובקבלת ההחלטות העקרוניות בארגון. מידת הייצוג משתנה בין מדינה למדינה, בין ענפים ובין מגזרים (ציבורי ופרטי), אך באירופה לרוב מדובר על ייצוג של בין שליש לחצי מחברי מועצת המנהלים.

• מועצות עבודה: מוסד המבוסס על ייצוג עצמאי של האינטרסים של העובדים במקום העבודה ומאפשר להם להשפיע על קבלת ההחלטות בו. מוסד זה נועד במקורו להרחיק את ארגוני העובדים מניהול יחסי העבודה ברמת התאגיד, אך בחלק מהמדינות שבהן הוא קיים הפכו אותו ארגוני העובדים לאמצעי הפעולה העיקרי שלהם ברמת מקום העבודה.

• ארגוני עובדים: כחלק מתפקידם בניהול משא ומתן קיבוצי וסכסוכי עבודה, ארגוני העובדים הם גם הארגון העיקרי שבאמצעותו זוכים העובדים לייצוג ולקול בקבלת ההחלטות השוטפת במקום העבודה. הדבר נכון בעיקר במדינות שלא מקיימות מערכת של שותפות בניהול או מועצות עבודה על פי חוק, כמו לדוגמה ארה״ב, בריטניה וישראל.

• קואופרטיבים של עובדים: תאגידים שבהם העובדים הם גם הבעלים, ומתוקף כך מקבלים גישה ישירה להתוויית מדיניות התאגיד בכל התחומים, ובכלל זה שכר ותנאי העסקה, קול בהחלטות על מינוי בעלי תפקידים בכירים ועוד.

השפעת דמוקרטיה במקום העבודה על מדדים כלכליים וחברתיים

• לפי תפיסה שעודנה רווחת בשיח הכלכלי, העובדים, בניגוד לבעלי המניות, מייצגים חלק מכוחות הייצור בתאגיד, ולכן אינם יכולים להחזיק בנקודת מבט רחבה על טובת התאגיד כולו.

• המחקר האמפירי מהשנים האחרונות סותר טענה זו: תאגידים עם מנגנונים חזקים של דמוקרטיה במקום העבודה אינם נופלים בביצועיהם הכלכליים מתאגידים ללא מנגנונים אלו, ובמקרים רבים אף נוטים להיות בעלי יתרון קל בביצועיהם לאורך זמן.

• בנוסף, קיים קשר חיובי בין השתתפות העובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה ובין תנאי עבודה אחרים, דוגמת ביטחון תעסוקתי ושאיפה להישאר במקום העבודה לאורך זמן, חלוקה שוויונית יותר של ההכנסות בין עובדים למעסיקים ושביעות רצונם של העובדים ממקום העבודה.

• קשר חיובי דומה נמצא גם בהקשר לגמישות ארגונית וליכולת להתמודד עם משברים כלכליים ושינויים טכנולוגיים.

המצב בישראל

• בישראל הוקמו ופעלו לאורך השנים מוסדות שונים שקידמו שותפות עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות: ארגוני עובדים, מנגנוני שותפות בניהול (ייצוג עובדים בדירקטוריונים) וקואופרטיבים.

• בישראל פועלים שני מוסדות נוספים על בסיס של ייצוג שווה לעובדים ולמעסיקים: מועצות ייצור וועדות בטיחות.

• כל אחד מהמוסדות הללו מאפשר לעובדים מידה כזו או אחרת של ייצוג והשפעה על תהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה.

• שותפות בניהול (Co-determination) קיימת בישראל במסגרת חברות ממשלתיות, שבהן מאפשר החוק לעובדים לבחור את נציגיהם למועצת המנהלים של החברה ולהשתתף בתהליכי קבלת ההחלטות ברמת התאגיד.

• אל מול היעדרן של מועצות עבודה בישראל, פועלות בחלקים מסוימים של שוק העבודה מועצות ייצור, שפועלות מתוקף הסכמים קיבוציים כמוסד משותף לעובדים ולהנהלה, ומקנות לעובדים יכולת השפעה על תהליכי העבודה ועל יוזמות להעלאת פריון העבודה ברמת מקום העבודה.

• בישראל פועלות גם ועדות בטיחות, אשר מתוקף חוק פועלות גם הן כמוסד משותף לעובדים ולהנהלה ומאפשרות שותפות בעיצוב מדיניות בטיחות בעבודה.

• לאורך עשרות שנים פעלו בשוק העבודה בישראל קואופרטיבים רבים, שהתקיימו כתאגידים עסקיים בבעלות עובדים והיוו חלק חשוב בכלכלה הישראלית, הן בתחום הייצור והן בענפי שירותים רבים.

• על אף חשיבותם לקידום שותפות עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות סובלים כל המוסדות שנמנו לעיל מחסרונות שונים בהשוואה למקביליהם במדינות מפותחות אחרות לאור תפוצתם המצומצמת יחסית (ואשר הולכת ופוחתת עוד במהלך העשורים האחרונים) וסמכויותיהם המוגבלות.

• בישראל, לאור התשתית החוקית והמוסדית הצנועה לתמיכה בשיתוף עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה, נראה שוועד העובדים הוא המוסד המשמעותי ביותר מבחינת הנוכחות במספר רב של מקומות עבודה ומבחינת יכולת ההשפעה שהוא מעניק לעובדים באותם מקומות, הן על תהליכי קבלת ההחלטות והן על סביבת העבודה.

• על בסיס השוואה עם מקומות אחרים בעולם אפשר להציע כמה כיווני פעולה שיאפשרו הקמה וחיזוק של מנגנונים של דמוקרטיה במקום העבודה בישראל כתשובה לאתגרים הכלכליים, החברתיים והפוליטיים שעומדים לפתחם של העובדים בעשורים הקרובים.

מבוא

אל מול התפיסה הליברלית של דמוקרטיה, ששמה במרכזה את זכות ההצבעה והשוויון בפני החוק, פיתחו במהלך המאה התשע עשרה תנועות העובדים, שנקראו לעיתים סוציאל-דמוקרטיות, תפיסה רחבה בהרבה של דמוקרטיה, המקיפה את מרבית תחומי החיים. הזכות לקחת חלק בחיים המשותפים לפי הגישה הליברלית הפכה במהלך המאה העשרים, לאחר מאבקים קשים, לנחלת הכלל. לעומת זאת, יכולתם של עובדים להשפיע על קבלת ההחלטות במישור הכלכלי נותרה מוגבלת במידה רבה. בפרט, בעולם העבודה נהנים עדיין המעסיקים במרבית המדינות מסמכויות מרחיקות לכת על עובדיהם. המאבק לדמוקרטיה במקום העבודה, או דמוקרטיה תעשייתית, הוא אם כן חלק ממאבק מתמשך להרחבת מושג האזרחות המודרנית לכלל התושבים בכל המרחבים הציבוריים והפרטיים, במדינה ובכלל.

במסגרת אותו מאבק, בסוף המאה התשע עשרה נעשה לראשונה שימוש במונח ״דמוקרטיה תעשייתית״ (Industrial Democracy) לתיאור פעילותם של ארגוני העובדים בבריטניה במטרה להסביר את תרומתם רבת-הפנים והרחבה של ארגוני העובדים במדינה דמוקרטית (Webb and Webb, 1897). כמה עשורים לאחר מכן שילבו הסוציאל-דמוקרטים בגרמניה מאפיינים רבים של דמוקרטיה במקום העבודה במסגרת תוכניתם בשנות העשרים ל״דמוקרטיה כלכלית״ (Wirtschaftsdemokratie), שהדגישה, בין השאר, כי על מנת להפוך את מקום העבודה לדמוקרטי, לעובדים חייבת להיות השפעה, באמצעות ארגוניהם, גם על קבלת ההחלטות הכלכליות ברמה הלאומית ואף הבינלאומית (Müller-Jentsch, 2016). בעקבות מלחמת העולם השנייה, ארגון העבודה הבינלאומי (ILO) העניק במסגרת ״הצהרת פילדלפיה״ מ-1944 מעמד רשמי לעמדתן המסורתית של תנועות העובדים, כשקבע כי ״עבודה אינה סחורה״. לאחר מכן המשיך הארגון ואישר שורה של אמנות בינלאומיות מחייבות, שעיגנו את התפיסה שלפיה גם במקום העבודה זכאים העובדים לזכויות אדם, כמו חופש ההתארגנות והביטוי, שוויון הזדמנויות והיעדר אפליה. בחלק מהמדינות, בעיקר באירופה אך גם בחלקים אחרים של העולם, שימשו עקרונות אלה בסיס לחיזוק יכולתם של העובדים ושל ארגוניהם להשפיע על קבלת ההחלטות במישור הכלכלי הרחב כמו גם ברמת מקום העבודה הבודד (Hahs, 2022).

ואומנם, בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה התחוללה התקדמות משמעותית מבחינת זכויות העובדים והדמוקרטיה במקומות העבודה ברחבי העולם. במסגרת שיקום הכלכלות הלאומיות באירופה מההרס שנגרם במלחמה – כחלק מהידברות ופשרה מעמדית נרחבת בין העובדים, המעסיקים והמדינה – קיבל המונח ״דמוקרטיה תעשייתית״, או דמוקרטיה במקום העבודה, את המשמעות המקובלת כיום: מערכת מגוונת של מוסדות ותהליכים ארגוניים שנועדו לאפשר לעובדים להשפיע על קבלת ההחלטות בנוגע למבנה מקום העבודה, מטרותיו וצורת התנהלותו, וכן על שכרם ותנאי העבודה שלהם (Hyman, 2016). אלא שלאחר עשורים של הרחבה, ובדומה להישגים דמוקרטיים אחרים, גם זכותם של העובדים לקחת חלק משמעותי בעיצוב מקום העבודה נשחקת באופן מתמשך בעשורים האחרונים. כחלק מתהליך השחיקה, זכותם של העובדים להשפיע, ישירות או באמצעות נציגיהם, על ההחלטות המתקבלות במקומות העבודה שלהם, וכן המידה שבה השפעתם מביאה לחלוקה שוויונית יותר של פירות העבודה, הן סוגיות השנויות במחלוקת (Poole, 1992).

סוגיות אלה עומדות במרכזם של מאבקים בין עובדים למעסיקים ומושפעות מהשינויים ביחסי הכוחות ביניהם. כך, למשל, לאחר עשורים של היחלשות ושחיקה ניתן לראות לאחרונה עניין מחודש במנגנונים של דמוקרטיה במקום העבודה, אשר נתפסים כתשובה אפשרית להיחלשותם של ארגוני העובדים ולהשלכותיה של המדיניות הכלכלית בעשורים האחרונים, שהובילה לעלייה באי-השוויון בהכנסות ולירידת כוחם של העובדים בשוק העבודה. לדוגמה, במסגרת הניסיונות להתמודד עם המשבר הפיננסי ועם העלייה באי-השוויון מאז 2008 נשמעו קולות גוברים בקרב מחוקקים, אקדמאים ובעלי עסקים מרכזיים, בארה״ב אך גם בבריטניה ובאוסטרליה, שקוראים לשינויי חקיקה שיאפשרו, ואף יחייבו, מנגנונים של שיתוף עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות ובמבנה הממשל התאגידי במדינות אלה (Jäger, Noy and Schoefer, 2022).

הסקירה הנוכחית מתרכזת בהתפתחותם ההיסטורית ובהערכתם העכשווית של המוסדות המרכזיים המזוהים עם המונח "דמוקרטיה תעשייתית" בימינו. הפרק הראשון מנתח את המוסדות המרכזיים המקדמים דמוקרטיה תעשייתית בעולם המערבי – את תהליכי הקמתם, המבנה שלהם ומשמעותם לקידום שותפות עובדים בקבלת ההחלטות: שותפות בניהול (Co-determination), מוסד המבטא ייצוג של עובדים במועצות המנהלים של התאגידים שבהם הם עובדים; מועצות עבודה, מוסד עצמאי, המהווה נציגות עובדים במקום העבודה, שלה מוקנות זכויות שונות בתהליכי קבלת ההחלטות; ארגוני עובדים, אשר כחלק מתפקידם בייצוג הקולקטיבי של עובדים מקדמים את שותפותם של העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות ברמות שונות של שוק העבודה; וקואופרטיבים של עובדים, תאגידים עסקיים בבעלות העובדים המועסקים בהם, שמקנים לעובדים גישה ישירה להתוויית מדיניות בכל תחומי פעילותם, ובכלל זה שכר ותנאי העסקה, החלטות על מינוי בעלי תפקידים בכירים ועוד. לכל אחד מארבעת המוסדות הללו מוקדש תת-פרק, שעוסק בקצרה בהקשר ההיסטורי שבו נוצר המוסד ומביא דוגמאות בולטות ממדינות שבהן הוא קיים או התקיים בעבר.

הפרק השני עוסק בהערכת התרומות והעלויות הכלכליות והחברתיות של כל אחד מהמוסדות ומהמנגנונים הללו. לצד הצגת המחקר העכשווי על השפעת המוסדות האלה על שורה של מדדים כלכליים, כמו פריון, רווחיות, שווי שוק ותנאי מימון, מציג הפרק את השפעתם על תנאי העבודה, ביניהם שכר ותנאי העסקה, חלוקת הרווחים בין עובדים למעסיקים ושביעות רצונם של העובדים ממקום העבודה.

לבסוף, הפרק השלישי מוקדש לניתוח מוסדות הדמוקרטיה התעשייתית בישראל דרך סקירה של המוסדות עצמם והערכת פעילותם על בסיס המידע והניתוח שהוצגו בפרקים הקודמים. הפרק מסתיים בסקירת המגמות המופיעות במחקר בכל הנוגע לאפשרות של הקמה וחיזוק של מנגנונים של דמוקרטיה במקום העבודה כתשובה לאתגרים הכלכליים, החברתיים והפוליטיים שעומדים לפתחם של העובדים בעשורים הקרובים.

א. מוסדות ומנגנונים מרכזיים של דמוקרטיה במקום העבודה

דמוקרטיה תעשייתית יכולה לבוא לידי ביטוי באמצעות מנגנונים מסוגים שונים, שמתקיימים בהקשרים חברתיים ופוליטיים מגוונים (טבלה 1). במרבית המקרים, חלק מהמוסדות ומהמנגנונים הללו פועלים זה לצד זה כחלק ממערכת יחסי העבודה ומביאים לידי ביטוי היבטים שונים של השפעת העובדים במקום העבודה.

שותפות בניהול

שותפות בניהול (Co-determination) הוא מונח המתאר את האפשרות של ייצוג העובדים במועצת המנהלים[1], כלומר, במוסד העליון של התאגיד, שאחראי על קביעת האסטרטגיה הארגונית, מינוי בעלי תפקידים בכירים ופיקוח על הוצאה לפועל של תוכניות עבודה. ייצוג מחייב מסוג זה מזוהה לרוב עם מבנה הממשל התאגידי הנהוג בגרמניה, אך דוגמאות להסדרים דומים קיימות במרבית מדינות אירופה ובמידה מסוימת אף בארה״ב. באירופה, הייצוג לעובדים נובע מקבלת התפיסה שלפיה העובדים הם בעלי עניין (stake holders) מרכזיים בתאגיד ובעלי תפקיד מרכזי בהצלחת החברה, ולכן יש לתת להם ייצוג בעל השפעה במוסד.

מקומם של העובדים ומידת השפעתם הם נושאים הנמצאים במחלוקת בין העובדים (והארגונים והמפלגות המייצגים אותם) ובין המעסיקים (וארגוניהם, הנתמכים לרוב על ידי מפלגות הימין) במרבית מדינות אירופה. בהתאם, כוחם היחסי ותפיסת העולם של הצדדים מתווים הבדלים מסוימים באופן שבו שיתוף העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות בא לידי ביטוי בכל מדינה ומדינה. אולם התפיסה העקרונית של העובדים כבעלי עניין מרכזיים בתאגיד מתבטאת בעובדה שייצוג כזה או אחר של העובדים במועצות המנהלים נקבע בחקיקה ראשית, המחייבת את מרבית החברות בחלק גדול ממדינות היבשת (Bevort, 2016; Müller-Jentsch, 2016; Kärrylä, 2021). תפיסה כזו מעולם לא התקבלה באופן דומה בארה״ב, ואמנם הסדרים מסוג זה נדירים בה מאוד וההתנגדות להם רבה יותר מבאירופה. למעשה, החוק בארה״ב מתייחס לנציגות של ארגוני העובדים במועצות המנהלים כאל ניגוד עניינים, למעט כאשר הם פועלים כבעלי מניות (share holders) בתאגיד (Hayden and Bodie, 2021).

שותפות בניהול באירופה

מרבית הסדרי השותפות בניהול באירופה נוצרו לאחר מלחמת העולם השנייה, במסגרת שיתוף הפעולה בין עובדים למעסיקים בתהליכי שיקום הכלכלה לאחר המלחמה. כחלק מהפשרה שעמדה במרכזו של שיתוף פעולה זה מוסדה פעילותם של ארגוני העובדים והמעסיקים במרבית מדינות אירופה דרך ניהול משא ומתן קיבוצי, בעיקר במישור הארצי והענפי, ומאבק על חלוקת המשאבים בין עובדים למעסיקים. במקביל, במטרה לעודד שיתוף של העובדים גם בניהול השוטף ברמת החברה, מוסדו במרבית מדינות אירופה הסדרים של שותפות בניהול דרך ייצוג העובדים במועצות מנהלים (Berend, 2006).

בגרמניה, חוקים שונים מחייבים ייצוג של העובדים במועצות המנהלים של תאגידים, המובחן על בסיס שיוך ענפי ועל פי גודל התאגיד. ייצוג שווה (פריטטי) נקבע בסוף שנות הארבעים לעובדים בענפי המכרות, הברזל והפלדה[2], ועוגן בחוק מ-1951 שחל על אותן תעשיות. על פי החוק, מועצת המנהלים של החברה תמנה 11, 15, או 21 חברים. מתוכם, אחד יהיה חבר ניטרלי המוסכם על שני הצדדים, והיתר יתחלקו באופן שווה בין נציגי העובדים לנציגי ההנהלה. לפי חוק זה, לארגון העובדים הענפי שמורה הזכות למנות בעצמו חלק מנציגי העובדים, וכך לשמור על הזיקה בין פעולות העובדים במקום העבודה ובין האסטרטגיה של ארגון העובדים במישור הענפי והארצי. בדומה, במטרה למנוע מבעלי מקצוע או דרג מסוים להשתלט על נציגות העובדים במועצת המנהלים ולפעול נגד האינטרסים של עובדים אחרים, הוכנסו לחוק סעיפים שמחייבים ייצוג של עובדים ממגוון דרגים ועיסוקים. כשנה לאחר מכן, בחוקת העבודה מ-1952, הורחבה החקיקה הייחודית לתעשיית המכרות, הברזל והפלדה לכלל החברות בתעשייה הגרמנית המעסיקות מעל 500 עובדים, אולם הבטחת ייצוג העובדים צומצמה לכדי שיעור של שליש בלבד. ייצוג העובדים הורחב שוב עם חקיקת ה-Co-determination Act בשנת 1976, אז הובטח ייצוג שווה (פריטטי) במועצת המנהלים גם בחברות שאינן בענפי המכרות, הברזל והפלדה, ובלבד שהן מעסיקות למעלה מ-2,000 עובדים ( Müller-Jentsch, 2016; Page, 2018).

בשוודיה, לאחר מאבקים ממושכים, נחקק בשנת 1976 חוק בשם דומה כחלק מחבילת חוקים שעברה בשנים 1977-1974 והרחיבה משמעותית את זכויות העובדים וההגנות עליהם בחוק. לראשונה, החוק בשוודיה חייב מעסיקים לאפשר ייצוג של העובדים במועצת המנהלים של התאגיד. חוק נוסף, מ-1987, מאפשר לארגוני העובדים בכל חברה המעסיקה למעלה מ-25 עובדים לבחור בין רבע לשליש מחברי מועצת המנהלים כנציגי העובדים בסקטורים השונים. בשוודיה, בניגוד לגרמניה, לנציגי העובדים במועצת המנהלים אין יכולת להגיע לרוב שיאפשר לחסום החלטות ניהוליות ברמת מועצת המנהלים. עם זאת, הדבר מתאזן עם זכויות נרחבות יחסית שמוקנות לארגוני העובדים ברמת מקום העבודה, דוגמת החובה לנהל משא ומתן עם ארגון העובדים על שינויים מהותיים המשפיעים על העובדים וכן זכותם החוקית של ארגוני העובדים לחייב את המעסיק לנהל משא ומתן על כל החלטה הנוגעת לעובדים המיוצגים על ידי הארגון לפני יישומה (Kärrylä, 2021; worker-participation.eu).

כפי שניתן לראות בטבלה 2, לצד גרמניה ושוודיה, במדינות רבות נוספות באירופה מחייב החוק ייצוג עובדים במועצות המנהלים של חברות פרטיות וממשלתיות כאחת (Kluge, 2005).

שותפות בניהול בארה"ב

לעומת מדינות אירופה, מעמדו של שיתוף עובדים בתהליכי קבלת החלטות בארה״ב שונה מבחינות רבות. שלטון בעלי המניות במינוי חברי מועצות המנהלים נהנה לכל אורך המאה העשרים מקונצנזוס רחב, שהעמיק אף יותר מאז שנות השבעים. המשטר התאגידי בארה״ב נתון לשליטת המדינות, כך שבהיעדר עניין בנושא מצד הקונגרס או הממשלה הפדרלית, גם החלטות בנוגע לשותפות בניהול ״מלמעלה״ נותרות בסמכותן. בארה"ב קיימת מסורת ארוכת שנים של ניסיונות של המעסיקים להחליש את העבודה המאורגנת בדרך של הקמת ארגונים מטעמם, שייצגו את העובדים רק לכאורה ובפועל יפעלו לקידום האינטרסים של המעסיק, או באמצעות קואופטציה, כלומר "קניית" הנאמנות של נציגי עובדים אותנטיים.

על רקע זה, לצד התנגדות גורפת של המעסיקים והמחוקקים לשיתוף עובדים בתהליכי קבלת החלטות בתאגיד או לייצוגם במועצות מנהלים, גם ארגוני העובדים בארה״ב מגלים חשדנות כלפי מוסדות שמבוססים על שותפות בין נציגי העובדים לנציגי המעסיקים.

אומנם מאז ראשית המאה העשרים, בעיקר על רקע חוסר שקט תעשייתי וכאלטרנטיבה להכרה בארגוני העובדים, התנסו מעסיקים שונים במתן ייצוג לעובדים במועצות המנהלים, אך הדוגמאות המעשיות לכך הן ספורות ובעלות משמעות כלכלית וחברתית מעטה. הדוגמה הידועה ביותר (וייתכן שאף היחידה) לחקיקה בנושא בארה״ב היא חוק שהתקבל (ועודנו בתוקף) במסצ׳וסטס ב-1919, שבו נקבע כי תאגידים יכולים לאפשר לעובדיהם לבחור נציג ״אחד או יותר״ למועצת המנהלים. על אף שכמה חברות עשו שימוש באפשרות זו בראשית שנות העשרים, בטווח הארוך לא נראה כל שינוי משמעותי באופיו של הממשל התאגידי במסצ׳וסטס בהשוואה למדינות אחרות בארה״ב (Hayden and Bodie, 2021; McGaughey, 2019).

כחלק ממאבקם להרחיב את השפעת העובדים במקום העבודה עשו ארגוני העובדים בארה"ב כמה ניסיונות להשיג ייצוג עובדים במועצות מנהלים של תאגידים שונים בשנות השבעים (למשל בפורד, AT&T ויונייטד איירליינס), דרך שילוב הנושא במסגרת המשא ומתן הקיבוצי. אחת הדוגמאות המוצלחות לניסיונות אלו באה לידי ביטוי במינויו של נשיא ארגון עובדי תעשיית הרכב, ה-UAW ((United Auto Workers, למועצת המנהלים בחברת קרייזלר ב-1980. אולם הצלחה זו לא האריכה ימים, ועם רכישת החברה (על ידי חברת דיימלר-בנץ הגרמנית) שנים מספר לאחר מכן, בוטל ייצוג העובדים במועצת המנהלים של החברה (Silvia, 2016 Hunter, 1998;;Hayden and Bodie, 2021). מעניין לציין כי פעילותן של חברות גרמניות בארה"ב, שהתרחבה לאורך שלושת העשורים האחרונים, לא הובילה להטמעת רעיונות ומבנים ניהוליים שמקורם בגרמניה בשוק העבודה האמריקאי, שהמשיך להתבסס על גישת ״עליונות בעלי המניות״, ולא גרמה למחוקקים, לחוקרים ולשחקנים אחרים לחשוב מחדש על העובדים כעל בעלי עניין הזכאים לייצוג בוועדים המנהלים (Hayden and Bodie, 2021).

לאור ההבדל המוסדי וההיסטורי בין ארה"ב למדינות אירופה (Hall and Soskice, 2001; בונדי ושטיין, 2022), יכולתם של עובדים לזכות בייצוג ובהשפעה במועצת המנהלים הייתה בעיקר דרך רכישת בעלות בחברה. הדרך הנפוצה ביותר לכך היא מכשיר חוקי בשם ESOPs (Employee Stock Ownership Plan ) – סוג של קרן פנסיה המאפשרת לעובדים להתאגד כקבוצה ולרכוש מניות של התאגיד שבו הם עובדים. בעוד שייצוג העובדים הישיר במדינות אירופה מבטא את עניינם של העובדים בתאגיד כמקום העבודה שבו הם מועסקים, ייצוגם העקיף – דרך קרן בעלת מניות – מבטא את עניינם בביצועיו הכלכליים של התאגיד ובערך מנייתו. אף על פי כן, במקרים מסוימים נעשה שימוש בנתיב זה לשם מיסוד שותפות עובדים בניהול (דרך ייצוגם במועצת המנהלים). לדוגמה, בשנות התשעים התארגנה מחדש חברת יונייטד איירליינס באמצעות מכירת 55% ממניות החברה לקרן ESOP בבעלות עובדי התאגיד. במסגרת המשא ומתן הקיבוצי שנלווה לתהליך הצליחו העובדים להשיג שני מקומות במועצת המנהלים (וזאת למרות שהחזיקו בבעלות על 55% ממניות החברה) (Hayden and Bodie, 2021).

מועצות עבודה

מועצות עבודה הן גוף המורכב מנציגי העובדים במקום העבודה ובמסגרתו ניתנת לעובדים הזכות להתייעצות שוטפת עם ההנהלה על מגוון סוגיות הקשורות ליחסי העבודה. בחלק מהמקרים ניתנת לעובדים גם זכות הכרעה בהחלטות מסוימות הנוגעות ליחסי העבודה במקום העבודה, כדוגמת שאלות של פיטורים או קידום. בדומה לשותפות בניהול, גם מועצות העבודה הפכו למוסד רווח במדינות רבות ברחבי אירופה בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, וגם הן מבוססות על הנחה של אינטרס משותף בין העובדים למעסיקים במקום העבודה.

מנקודת המבט של המעסיקים, מטרתן של המועצות היא להפחית את הקונפליקט עם העובדים ברמת מקום העבודה על ידי מיסוד השותפות עם נציגי העובדים בקבלת החלטות מסוימות, הקשורות, בין השאר, לסביבת העבודה ולשינויים מבניים. בכך ביקשו המעסיקים גם לצמצם מעט את הכורח לדון בחלק מהנושאים עם נציגי ארגון העובדים, שמייצגים גם אינטרסים רחבים יותר. מנקודת המבט של ארגוני העובדים, מועצות העבודה היוו ויתור מסוים על כוחם לנהל משא ומתן קיבוצי ברמת מקום העבודה בתמורה לסמכויות נרחבות יחסית שהוענקו לעובדים עצמם.

אם כן, תפקידן של המועצות הוא לנהל את יחסי העבודה המקומיים בשיח ישיר בין נציגי עובדים לנציגי המעסיק במקום העבודה, כאשר המאבק החלוקתי – בין ארגוני העובדים לארגוני המעסיקים – מתנהל במקביל ברמה הארצית או הענפית (Rogers and Streeck, 1995 ;Müller-Jentsch, 2016). כמוסד שעיקרו פשרה בין ארגוני העובדים למעסיקים, מועצות העבודה מוגדרות לרוב כמוסד עצמאי מארגוני העובדים. עם זאת, בפועל קיים בדרך כלל קשר הדוק בינן ובין ארגוני העובדים, ובחלק גדול מהמקרים הן הפכו לכלי מרכזי של ארגוני העובדים להשפעה ברמת מקום העבודה (Kluge, 2005).

מועצות עבודה בגרמניה

בגרמניה התקיימו מועצות עבודה כבר מאז שנות העשרים, אבל לאחר ביטולן בשנות השלושים והארבעים (תחת השלטון הנאצי), הן נוצרו מחדש במערב גרמניה בחקיקה בראשית שנות החמישים. חוקת העבודה מ-1952 מחייבת את המעסיק לאפשר לעובדים (לבקשתם) להקים מועצת עבודה בכל חברה המעסיקה חמישה עובדים ומעלה, ולאחר שזו קמה, למלא את מחויבויותיו החוקיות כלפיה. חוקה זו (שעברה ביוזמתה של ממשלת ימין ובתמיכת ארגוני המעסיקים) נועדה לאפשר לעובדים ייצוג נפרד מארגוני העובדים וכך לפגוע בפעולה המתואמת שלהם. עם זאת, לאחר התנגדותם הראשונית בחרו ארגוני העובדים לאמץ את המועצות והפכו אותן בפועל למוסד העיקרי שדרכו הם פועלים ברמת מקום העבודה.

מועצת העבודה בגרמניה נבחרת על ידי כל העובדים בחברה (למעט המנהלים), ומייצגת את כולם, בין אם הם חברים בארגון העובדים או מיוצגים על ידו ובין אם לאו. מועצות העבודה אינן עוסקות במשא ומתן קיבוצי, סמכות שנותרה בידיהם של ארגוני העובדים שמוציאים אותה לפועל במישור הענפי והארצי, אך מעבר לכך הן נהנות מסמכויות רחבות יחסית: המעסיק מחויב להיפגש עם המועצה באופן סדיר, לספק לה מידע בכל סוגיה הקשורה ליחסי עבודה, לעדכן אותה מראש בכל הנוגע לפיטורים ולהתייעץ איתה בנושאים אלו לפי בקשתה. בנוסף, למועצה יש סמכויות פיקוח משמעותיות, וכן זכויות וטו בנוגע לצעדים משמעתיים ולפיטורים בתנאים מסוימים. בחברות המעסיקות 1,000 עובדים ומעלה, למועצת העבודה יש גם את הזכות ליזום משא ומתן על שינויים במדיניות ההעסקה של החברה, ולא רק להגיב לשינויים שיוזם המעסיק. במקרים של חילוקי דעות ההכרעה עוברת לוועדה פריטטית, המורכבת באופן שווה מנציגי המועצה ומנציגי המעסיק, שבראשה עומד אדם ניטרלי שהוסכם על שני הצדדים (Page, 2018).

על אף שהחוק בגרמניה תומך בהקמת מועצות עובדים בחלקים נרחבים של שוק העבודה, בפועל הן קיימות בעיקר במקומות עבודה גדולים. לדוגמה, בשנת 2018, רק ב-9% מכל מקומות העבודה במגזר הפרטי שבהם חמישה עובדים או יותר במערב גרמניה (10% במזרח גרמניה) התקיימו מועצות עבודה, אך הן ייצגו 42% מכלל העובדים (35% במזרח גרמניה). ב-90% ממקומות העבודה המעסיקים 500 עובדים או יותר התקיימו מועצות עבודה, לעומת 8% ממקומות העבודה המעסיקים פחות מ-50 עובדים (86% ו-10% במזרח גרמניה, בהתאמה). הירידה בייצוג ככל שמספר העובדים במקום העבודה קטן יותר היא תופעה שחוזרת על עצמה גם במדינות אחרות, כפי שנראה בהמשך, וההסברים לכך נעים בין הסברים שקושרים זאת לצורך קטן יותר של המעסיקים במקומות עבודה קטנים ליצור קשרי ייצוג פורמליים עם העובדים (Eurofound, 2015) להסברים שטוענים שככל שמספר העובדים קטן יותר כך גדל הקושי למצוא מועמדים לתפקידי ייצוג מול ההנהלה (Romans, 2018).

כאמור, למרות שמועצות העבודה בגרמניה הן עצמאיות על פי חוק ואינן תלויות בקיומו של ארגון עובדים במקום העבודה, בפועל הן מתפקדות כאפיק הפעולה העיקרי של ארגוני העובדים ברמת מקום העבודה. החוק מתיר למועצות העבודה להזמין נציגים של ארגוני העובדים להשתתף בישיבותיהן (בהסכמת רבע מהחברים במועצה), ונציגים במועצות העבודה משתתפים באופן קבוע בהכשרות מטעם ארגוני העובדים. כתוצאה מכך, במרבית הענפים בגרמניה, למעלה מ-70% מהעובדים שנבחרו כנציגים במועצות העבודה היו חברים בארגון העובדים המרכזי בענף שאליו משתייך מקום העבודה (worker-participation.eu).

מועצות עבודה בהולנד

הולנד היא דוגמה מובהקת נוספת למדינה שבה משמשות מועצות העבודה נתיב הייצוג המרכזי לעובדים במקום העבודה. החוק מחייב הקמת מועצת עבודה בכל מקום עבודה המעסיק מעל 50 עובדים, ואם רוב מקרב העובדים דורש זאת, גם ועדה בעלת סמכויות מצומצמות יותר בחברות המעסיקות בין 10 ל-50 עובדים. המעסיק מחויב לשתף את חברי המועצה במגוון רחב של סוגיות פיננסיות וכלכליות, להתייעץ איתם על החלטות אסטרטגיות מהותיות (כגון שינויים בבעלות על החברה או סגירתה, הגדלה או צמצום משמעותיים בפעילות ועוד), ולקבל את הסכמתם להחלטות הנוגעות ישירות לשינוי בתנאי העבודה, כגון הפרשות לפנסיה, שעות העבודה, מדיניות העסקה, פיטורים וקידום ועוד.

בדומה לגרמניה, בהולנד מתקיימות מועצות עבודה בכשני שליש ממקומות העבודה המעסיקים מעל 50 עובדים, והן נפוצות בהרבה במקומות עבודה גדולים; למעלה מ-95% בחברות המעסיקות 200 עובדים ומעלה. גם בהולנד יש קשר חיובי חזק בין שיעור החברות בארגון עובדים לקיומה של מועצת עבודה: ב-66% ממקומות העבודה שבהם שיעור החברות הוא עד 10% מתקיימות מועצות עבודה, לעומת 96% ממקומות העבודה שבהם שיעור החברות הוא 50% או יותר. עם זאת, רבים מנציגי העובדים במועצות העבודה בהולנד אינם חברים בארגון עובדים, וישנם מקרים שבהם פעילי ארגון העובדים נמצאים במיעוט במועצה או אפילו לא מיוצגים בה כלל. בניגוד לגרמניה, בהולנד שיעורם של הפעילים בארגוני העובדים מקרב הנציגים במועצות העבודה הוא רק 39% (Bevort, 2016; worker-participation.eu), עובדה שהופכת את מועצות העבודה בהולנד למוסד עצמאי יותר מארגוני העובדים בהשוואה לגרמניה.

מועצות עבודה בצרפת

גם בצרפת משמשות מועצות העבודה (או, מאז 2017, CSE, Comités Sociales et Économiques, ״ועדות חברתיות וכלכליות״) מוסד נפרד מארגון העובדים. המועצות מוקמות על פי חוק בחברות שבהן 11 עובדים או יותר, וסמכויותיהן כוללות בעיקר הצגת בעיות ותלונות העובדים מול המעסיק ווידוא אכיפת חוקי העבודה. למרות שהמועצות מחויבות על פי חוק, רק בכשליש מהחברות קיימת מועצה בפועל (Bevort, 2016; worker-participation.eu).

כמו בגרמניה ובהולנד, הדבר נובע מכך שהן נפוצות בעיקר במקומות עבודה גדולים: ב-2017 התקיימו מועצות עבודה ב-90% ממקומות העבודה שבהם 50 עובדים ומעלה וב-100% ממקומות העבודה המעסיקים 200 עובדים או יותר. במקביל למבנה של מועצות עבודה (CSEs) מתקיימת בצרפת גם מערכת ממוסדת של ארגוני עובדים ברמת מקום העבודה, האחראית על היבטים רבים בניהול יחסי העבודה מול המעסיק (בניגוד לנהוג בגרמניה ובהולנד). עם זאת, הקשר בין מועצות העבודה לארגוני העובדים הוא חזק למדי גם בצרפת, כאשר כ-11% מנציגי העובדים במועצות משמשים גם כנציגי ארגון עובדים במקום העבודה.

בנוסף, למעלה מ-56% מהנציגים במועצות הם חברים באחד מארגוני העובדים הפועלים במקום העבודה, נתון שמגיע ל-68% במקומות עבודה המעסיקים 300 עובדים ומעלה. כמו כן, על פי חוק מ-2017, בהיעדר נציגות מקומית לארגון העובדים יכולות מועצות העבודה בצרפת לאמץ גם סמכויות של ניהול משא ומתן קיבוצי ברמה המפעלית (בכפוף להסכמת ארגון העובדים במסגרת של הסכם קיבוצי ענפי) (worker-participation.eu).

ארגוני עובדים

ארגוני העובדים קדמו למנגנוני הייצוג והשותפות בקבלת ההחלטות שתוארו עד כה, והם מוסיפים למלא תפקיד מרכזי בקידום כוחם והשפעתם של העובדים גם במדינות שבהן הוקמה מערכת של מנגנונים כאלה באופן עצמאי מהם. ברור אפוא שיכולתם של עובדים להתארגן בארגוני עובדים עצמאיים היא הבסיס לכל אפשרות של דמוקרטיה במקום העבודה, בנוסף לחשיבותה עבור הדמוקרטיה הכלכלית ברמת המדינה כולה (בונדי ושטיין, 2022). להלן נתמקד בתפקידם של ארגוני העובדים במדינות שבהן מנגנונים של שותפות בניהול ושל מועצות עבודה לא התמסדו, ובהיעדרם הדרך העיקרית של העובדים להשפיע על המתרחש במקום העבודה היא עדיין המאבק הארגוני והמשא ומתן הקיבוצי. שתי הדוגמאות החשובות והמובהקות לכך הן בריטניה וארה״ב.

ארגוני עובדים בבריטניה

בבריטניה, הדמוקרטיזציה של שוק העבודה והכלכלה התבססה על שני צירים מרכזיים: ארגוני העובדים (והמעסיקים), שניהלו לאורך שנים יחסי עבודה קיבוציים, שהתבססו על מידה רבה של אוטונומיה ממעורבות מדינתית, לצד הלאמה נרחבת של התעשייה, שאפשרה שליטה חברתית על הון וייצור (Streeck, 1995). לצד מעורבות מדינתית משמעותית בניהול הכלכלה, הצליחה עוצמתם של ארגוני העובדים בבריטניה בשנות החמישים והשישים ליצור מידה ניכרת של דמוקרטיה ברמת התאגיד. כחלק מכך הוקמו באותן שנים מוסדות מגוונים לקידום שותפות עובדים בעיצוב מקום העבודה: הוסמכו נציגי עובדים בעלי סמכויות לנהל משא ומתן על תנאי העבודה (כולל שכר ושעות עבודה) ברמת מקום העבודה (shop-stewards); הוסכם להעניק לארגוני העובדים השפעה משמעותית על מדיניות ההעסקה של החברה דרך הסדרים כמו "מפעל סגור" (closed shop), שבמסגרתו מחויבים כלל העובדים במקום עבודה מאורגן להיות חברים בארגון היציג; ונוצרו מוסדות להיוועצות שוטפת בנושאים הקשורים לאופן ההעסקה ולתנאי ההעסקה בהסכמה בין המעסיקים לארגוני העובדים.

אמצעים אלה נתנו לעובדים השפעה ממשית על ארגון העבודה ועל התנהלות התאגידים העסקיים השונים בתחומים מגוונים. המדינה, על פי רוב, תמכה בהסדרים אלה ועודדה אותם, אולם בהיעדר מיסוד חוקי רבים מהם בוטלו לאחר עלייתה של המפלגה השמרנית בראשות תאצ׳ר לשלטון בסוף שנות ה-70 (Howell, 2007).

כיום נותרו ארגוני העובדים הדרך הנפוצה ביותר עבור עובדים בבריטניה להשפיע על קבלת ההחלטות במקום העבודה, ובמרבית מקומות העבודה שאינם מאוגדים אין לעובדים כל ייצוג מול המעסיק. בדרך כלל, המבנה של הייצוג במקום העבודה והיקף הנושאים שעליהם יכולים העובדים להשפיע תלוי בשילוב בין כוחו של ארגון העובדים לרצונותיו של המעסיק. כאשר הארגון מוכר על ידי המעסיק, בסמכותו לנהל משא ומתן על כל תנאי העבודה, החל משכר ושעות עבודה, דרך בטיחות, משמעת וניהול בעיות פרטניות ועד למעמד הארגון עצמו. אף על פי כן, בהיעדר מוסדות המעגנים את השתתפותם של העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות, הנגישות לייצוג ולהשפעה בבריטניה נמוכה משמעותית מהממוצע האירופי. כפי שאפשר לראות באיור 2, בשנת 2019, רק ב-20% ממקומות העבודה המעסיקים 10 עובדים ומעלה הייתה נציגות עובדים כלשהי, לעומת 29% בכלל אירופה. גם כאן, ככל שמקום העבודה גדול יותר, כך עולה שיעור הייצוג: מ-17% במקומות עבודה המעסיקים בין 10 ל-49 עובדים, ל-30% במקומות עבודה המעסיקים עד 249 עובדים ול-58% במקומות עבודה גדולים יותר (Eurofound and Cedefop, 2020).

ארגוני עובדים בארה"ב

בארה״ב הוסדרה זכותם של עובדים להתארגנות ולמשא ומתן קיבוצי כחלק מהניו-דיל[3] בחוקי ואגנר (1935)[4] וטאפט-הארטלי (1947)[5]. באמצעות חוקים אלה נוצרה השיטה הקיימת בארה״ב עד היום, של בחירת ארגון יציג לצורכי ניהול משא ומתן קיבוצי ושל יישוב סכסוכי עבודה בעזרת רשות פדרלית ייעודית (NLRB, National Labor Relations Board). החוקים הללו נבעו בעיקרם מהמאמץ לאזן בין הרצון לאפשר חלוקה שוויונית יותר של הרווחים, במסגרת שיקום הכלכלה האמריקאית לאחר המשבר הכלכלי העולמי הגדול (שהחל ב-1929), ובין הצורך של המעסיקים להגביל את פעולת ארגוני העובדים לנוכח גלים חוזרים של התאגדויות ושביתות שהתחוללו כחלק מהשיקום הכלכלי.

הנתיב הקיבוצי לפעולתם של ארגוני העובדים בארה"ב מבוסס על הכרה במרכזיות הקונפליקט בין מעסיקים לעובדים ביחסי עבודה. לאור קונפליקט זה, מוסדות המסדירים שיתופי פעולה בין עובדים למעסיקים (כדוגמת שותפות בניהול ומועצות עבודה) נחשדים כחותרים תחת יסודות אלו, ובהתאם, תחת האינטרסים של הצדדים. כתוצאה מכך, יכולתם של העובדים בארה״ב להשפיע על התנהלות מקום העבודה ועל קבלת ההחלטות במסגרתו נותרה בעיקרה מוגבלת על ידי כוחם היחסי של העובדים בשולחן המשא ומתן הקיבוצי (Rogers, 1995). גם בארה"ב, בהיעדר מוסדות המעגנים את השתתפותם של העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות, הנגישות לייצוג והשפעה, דרך ארגוני עובדים, נמוכה משמעותית מהממוצע האירופי ועומדת על כ-10% מכלל שוק העבודה (U.S. Bureau of Labor Statistics 2021).

קואופרטיבים של עובדים

לצד המוסדות שהוזכרו לעיל, המבוססים על הכרה באופיו ההיררכי של מקום העבודה ובכוחה העדיף של הנהלתו, עומדת לעובדים דרך נוספת להשתתף בתהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה באופן משמעותי ורחב הרבה יותר – באמצעות בעלות ישירה עליו. לצד ארגוני העובדים, קואופרטיבים של עובדים – כלומר, תאגידים שנמצאים בבעלות העובדים ומנוהלים על ידם (ישירות או באמצעות מנהלים נבחרים) – הם אחת מצורות ההתארגנות הנפוצות של עובדים מאז ראשית המהפכה התעשייתית. מבנה הבעלות בקואופרטיבים מבטל למעשה את ההפרדה בין האינטרסים של הבעלים לאינטרסים של העובדים, וככל שנשמרת הזהות בין העובדים המועסקים על ידי הארגון ובין החברים בו, יכולתם של העובדים להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה הקואופרטיבי היא גבוהה מאוד (ומוגבלת בעיקר על ידי מידת הדמוקרטיה הפנימית). במקרים רבים מוגבלים קואופרטיבי עובדים (באופן עצמי או בחוק) מהעסקת עובדים שאינם חברים בקואופרטיב, ומעניקים קול שווה לכל אחד מהחברים בארגון ללא קשר לכמות העבודה שהוא משקיע. הסדרים שונים של דמוקרטיה פנימית מאפשרים לעובדים-בעלים להוביל ולהנהיג את האסטרטגיה הארגונית, כמו גם לקבוע בעצמם את תנאי השכר והעבודה (בן בשט, 2022א).

תקופות השיא בהתפתחותם של קואופרטיבי עובדים חופפות בדרך כלל לגלים של מאבקי עובדים, המבטאים עלייה בנכונותם של העובדים לפעול לשינוי בסביבתם, אך דרושים גם תנאים מסייעים, דוגמת נכונות ופעילות של ארגוני חברה אזרחית ו/או מפלגות סוציאל-דמוקרטיות חזקות ובעלות עניין בפעולה באפיק ארגוני זה (Rothschild, 2009). עם זאת, יש גם דוגמאות רבות להקמת קואופרטיבי עובדים דווקא בתקופות של שפל ומשבר כלכלי, כאשר במקום להשלים עם קריסת החברות שבהן הם עובדים ועם אובדן העבודה הנגזר ממנה, עובדים תפסו, בדרך כזאת או אחרת, את הבעלות על החברות והחלו לנהל אותן בעצמם (2019 ,Vieta). סקירה של כ-70 מחקרים אמפיריים על קואופרטיבים בשנים 1950-2010 העלתה, כי קיומם של קואופרטיבי עובדים (באזור מסוים, בתקופה מוגדרת או בתעשייה מסוימת) הוא גורם משפיע מרכזי בהקמתם של קואופרטיבים נוספים (Pérotin, 2013).כפי שאפשר לראות באיור 3, יש מדינות באירופה שבהן קואופרטיבים בכלל, וקואופרטיבי עובדים בפרט, מהווים חלק משמעותי מכוח העבודה. באירופה כולה קיימים כ-170 קואופרטיבים המעסיקים למעלה ממאה עובדים, מתוכם 74 בצרפת, 41 בספרד, 26 באיטליה, 19 בצ׳כיה ו-3 בבריטניה (Reuten, 2022). זאת בעוד שבאיטליה, לדוגמה, קיימים כ-30,000 קואופרטיבים ומספר העובדים הממוצע בהם הוא 17 (בן בשט, 2022א).

ב. השפעת דמוקרטיה במקום העבודה על מדדים כלכליים וחברתיים

כפי שתואר קודם, התיאוריה הדומיננטית בכל הנוגע לשליטה בתהליכי קבלת החלטות בתאגיד עודנה מבוססת על התפיסה של ״עליונות בעלי המניות״ (shareholder primacy). לפי גישה זו, השולטת במשפט התאגידי בארה״ב ובבריטניה (Cheffins, 2021), בעלי המניות או בעלי השליטה בחברה הם השחקנים היחידים בעלי התמריץ הטבעי להגדיל את ערכה כמי שזכאים להתחלק בכל הרווח שנותר לאחר ההוצאות. לכן, על מנת לקדם צמיחה כלכלית יש להעניק להם את השליטה בתהליך קבלת ההחלטות בתאגיד. לפי גישה זו, השפעה משמעותית של העובדים על מדיניות השכר ושאר החלטות בדבר הקצאת המשאבים בחברה – בין אם דרך שותפות בניהול ומועצות עבודה, ובין אם מול ארגוני עובדים בשולחן המשא ומתן הקיבוצי – תסיט את מדיניות החברה מהיעד של הגדלת הרווחים לבעלי המניות ובכך תצמצם את נכונותם של בעלי הון להשקיע בתאגיד. בהיעדר השקעות, כך גורסת התיאוריה, העובדים ינסו לשמור על רמת ההכנסה שלהם על ידי מימוש נכסי התאגיד הקיימים במקום על ידי הגדלת הרווחיות. כתוצאה מכך יתקשה התאגיד אף יותר לגייס הון בשווקים הפיננסיים, ערכו ירד ויכולתו לשלם שכר תפחת. בקנה מידה רחב, תהליך כזה יביא לירידה בערך המניות הכללי, לגידול באבטלה, לירידה בשכר ולירידה כללית בפריון הכלכלי במדינה (Hansmann and Kraakman, 2000; Jensen and Meckling, 1979).

תפיסה זו מבוססת על הנחה תיאורטית, שלפיה העובדים, בניגוד לבעלי המניות, מייצגים חלק מכוחות הייצור בתאגיד, ולא יכולים אפוא להחזיק בנקודת מבט רחבה על טובת התאגיד כולו. אלא שהמחקר שנערך בשנים האחרונות מראה שתוקפה האמפירי של הנחה זו נמוך מאוד. למעשה, מחקרים רבים מראים שתאגידים עם מנגנונים חזקים של שותפות עובדים בניהול – דרך ייצוג במועצות המנהלים או במועצות עבודה – אינם נופלים בביצועיהם הכלכליים (על בסיס מדדי פריון, רווחיות ושווי המניות) מתאגידים ללא מנגנונים אלו, כאשר במקרים רבים נוטים הראשונים להיות בעלי יתרון קל בביצועים לאורך זמן (Scholz and Vitols, 2019 Javed and Idris, 2018;;Feils, Liu and Sabac, 2022).

כמו כן, מהמחקר עולה שעלייה בהשפעת העובדים על קבלת ההחלטות במקום העבודה אינה משפיעה באופן ישיר על גובה השכר. לעומת זאת, קיים [DL3] קשר חיובי בין השתתפות העובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה ובין תנאי עבודה אחרים, דוגמת ביטחון תעסוקתי ושאיפה להישאר במקום העבודה לאורך זמן, חלוקה שוויונית יותר של ההכנסות בין עובדים למעסיקים ושביעות הרצון של העובדים ממקום העבודה (Jäger, Noy and Schoefer, 2021). מדדים אלה, ובפרט שביעות הרצון ממקום העבודה, נקשרים במחקר באופן מובהק עם ביצועים גבוהים יותר של העובדים (Bryson, Forth and Stokes, 2017). גם ביחס לגמישות ארגונית וליכולת להתמודד עם משברים כלכליים ושינויים טכנולוגיים, ניכר שהשתתפות העובדים בתהליך קבלת ההחלטות מביאה לתוצאות טובות יותר (Hayden and Bodie, 2021).

ביצועים כלכליים

הקונצנזוס במחקר כיום מזהה קשר חיובי מסוים בין ייצוג משמעותי של עובדים במועצות מנהלים ובמועצות עבודה פעילות ובין חדשנות, פריון, רווחיות וערכי מניות גבוהים יותר (Hayden and Bodie, 2021; Jäger, Schoefer and Heining, 2021). לדוגמה, במחקר שבדק את ביצועיהן של חברות גרמניות שהרחיבו את היקף הייצוג של עובדים במועצות המנהלים (משליש לייצוג שווה), נמצא שחלה עלייה מסוימת בפריון לעומת התקופה שלפני הרפורמה (FitzRoy and Kraft, 2005). במחקר אחר נמצא שחברות שבהן היה ייצוג שווה לעובדים במועצת המנהלים בגרמניה זכו לתנאי מימון טובים יותר בהשוואה לחברות שבהן היה ייצוג של שליש ומטה. ההסבר לתופעה נעוץ באינטרסים משותפים לנציגי העובדים ולנציגי המוסדות הפיננסיים שהעמידו את ההלוואות לאותם תאגידים, שכן גם נציגי העובדים וגם בעלי החוב מעוניינים בראש ובראשונה בהישרדות החברה לטווח הארוך ובהימנעות מסיכונים מיותרים (Lin, Schmid and Xuan 2018).

איור 4 מתאר את תוצאותיו של מחקר שבדק את ההבדלים בפריון של חברות גרמניות לנוכח שינוי חקיקה מ-1976, שהרחיב את היקף ייצוג העובדים במועצות מנהלים למחצית ממועצת המנהלים בתאגידים גדולים, שבהם מעל 2,000 עובדים, בהשוואה לתאגידים המעסיקים בין 500 ל-2,000 עובדים, שבהם נותר הייצוג על שליש ממועצת המנהלים. המחקר השתמש בשינוי החקיקה כמעין ניסוי טבעי, ובחן את השפעת העלייה בייצוג העובדים על הפריון של אותן חברות. החוקרים השתמשו בשני מודלים אקונומטריים, וביצעו שני סוגים של השוואות: השוואה אחת בחנה את ההבדל בפריון של תאגידים שבהם מעל 2,000 עובדים לפני ואחרי 1976, שאז עלה שיעור ייצוג העובדים במועצות המנהלים משליש לחצי (באיור, השוואה ראשונה); והשוואה שנייה בחנה את ההבדל בפריון בין תאגידים שבהם מעל 2,000 עובדים ובין תאגידים שבהם 500 עד 2,000 עובדים לאחר 1976 (שבהם ייצוג העובדים במועצת המנהלים הוא מחצית ושליש, בהתאמה) (באיור, השוואה שנייה). בשני המודלים האקונומטריים נמצא שיפור קל ומובהק סטטיסטית בפריון של חברות שבהן ייצוג מוגבר של העובדים במועצות המנהלים: 4% לפי המודל הראשון ו-6% לפי המודל השני בהשוואה הראשונה, ו-3% ו-7%, בהתאמה, בהשוואה השנייה. על פי החוקרים, מהתוצאות ניתן להסיק, כי לכל הפחות אין לחשוש מפגיעה בביצועיהן הכלכליים של חברות שבהן עולה ייצוג העובדים עד למחצית מחברי מועצת המנהלים (2005 ,FitzRoy and Kraft).

מנגנונים של שותפות בניהול ומועצות עבודה מסייעים גם בהתאוששות טובה יותר ממשברים כלכליים. ככלל, תאגידים שבהם לעובדים יש קול משמעותי בקבלת ההחלטות, נוטים במצבי משבר להעדיף להקטין את ההוצאות בדרך של צמצום בשכר ושמירה על העסקתם של העובדים הקיימים, בעוד שתאגידים שבהם אין ייצוג לעובדים נוטים לפטר עובדים ולהקטין את כוח העבודה. כך, ייצוג העובדים במועצות המנהלים ובמועצות העבודה שיחק תפקיד מרכזי בהתאוששותה המהירה של הכלכלה הגרמנית מהמשבר הפיננסי של 2008, בכך שאפשר למעסיקים לצמצם את ההוצאות על כוח העבודה באופן זמני ומוסכם, ובו בזמן לשמור על עיקר כוח העבודה זמין לקראת ימים טובים יותר (Hayden and Bodie, 2021).

המחקר בנושא עודו בעיצומו, אבל קיימים סימנים שמעידים על כך שלמוסדות כמו שותפות בניהול ומועצות עבודה יש תפקיד מרכזי במה שמכונה לעיתים ״המודל הגרמני״, המבוסס על תמיכה ממשלתית בשימור כוח העבודה באמצעות סבסוד השכר גם בתקופות של צורך פחות בעובדים. מודל זה עזר, לדוגמה, לצמצם את הפגיעה בכלכלה הגרמנית בתקופת משבר הקורונה (Fackler, Schnabel and Stegmaier, 2021)[6].

גם המחקר על ארגוני עובדים קושר באופן כללי בין פעילותם ובין שיפור בפריון, למרות הבדלים מהותיים בין תעשיות שונות ובין הקשרים ארגוניים ולאומיים שונים. המחקר מראה, כי התארגנות עובדים מובילה לשיפור בפריון מכיוון שהיא משפיעה לטובה על המוטיבציה של העובדים ועל רצונם להמשיך לעבוד בחברה לטווח ארוך, וכתוצאה מכך גם על נכונותם להשקיע בהתפתחות מקצועית שתשפר את ביצועיהם במקום העבודה. נתון חשוב לענייננו הוא שהקשר החיובי בין ארגוני עובדים לפריון ברמת מקום העבודה מובהק יותר ככל שהמשא ומתן הקיבוצי מתרחש קרוב יותר לרמה המפעלית והרחק מהרמה הענפית או הארצית. השיפור בפריון יכול להוביל גם לעלייה ברווחיות כאשר הוא גבוה יותר מהעלייה בעלויות העבודה שנובעת מהתארגנות העובדים (Laroche, 2020).

המחקר על קואופרטיבי עובדים מצביע גם הוא על שיפור בביצועים הכלכליים בהשוואה לחברות בבעלות מסורתית. ראשית, תאגידים קואופרטיביים אינם פחות יעילים מבחינה כלכלית מחברות אחרות (בן בשט, 2022א). לרוב מצביע המחקר על קשר חיובי קטן (או על היעדר השפעה) בין בעלות של עובדים על התאגיד ובין פריון ורווחיות (Blasi, Conte and Kruse, 1996; O’Boyle, Patel and Gonzalez-Mulé, 2016), אך קיימים גם מחקרים המצביעים על פריון נמוך יותר בקואופרטיבים בהשוואה לחברות מסוגים אחרים (OECD, 2021). המחקר על חברות בבעלות קרנות של עובדים בארה״ב (ESOPs) מצא, כי גם כאשר לא מדובר במעורבות ישירה של העובדים בניהול החברה, ניתן לדבר על שיפור בפריון שנובע מההשפעות החיוביות של הבעלות על המוטיבציה של העובדים (Adams and Deakin, 2017; Carberry, 2011). עם זאת, ההשפעות הללו מתקיימות רק כאשר הבעלות משולבת בהשתתפות העובדים בקבלת ההחלטות בחברה (כלומר, לא במקרים שבהם מניות ניתנות לעובדים כתגמול פיננסי בלבד) (Freeman, Kruse and Blasi, 2004). גם המחקר על קואופרטיבי עובדים מצביע על קשר חיובי מובהק בין מידת השתתפותם של העובדים בתהליך קבלת ההחלטות בקואופרטיב ובין הפרודוקטיביות שלו (Pérotin, 2013).

תנאי העבודה

כיצד משפיעים מנגנונים של דמוקרטיה תעשייתית על שכר העובדים, על חלוקת הרווחים בין עובדים למעסיקים ועל שביעות רצונם של העובדים ממקום העבודה? על פניו, עלייה בהשפעתם של העובדים על תהליכי קבלת ההחלטות בחברה יכולה להעלות את שכרם באמצעות הגדלת חלקם בהכנסות החברה המופנות לתשלומי שכר. אלא שהיא יכולה ליצור גם את האפקט ההפוך: במקרה של פגיעה בביצועים הכלכליים של החברה, המובילה לירידה בעודפי הכנסות הניתנים לחלוקה, ניתן לצפות לקיטון במספר העובדים ולירידה בשכרם של אלה שיוסיפו לעבוד בחברה. אלא שמהמחקר עולה שהשפעתם של מנגנוני שותפות עובדים על קבלת החלטות על השכר היא זניחה בפועל.

מתוצאות מחקרים שבחנו שורה של ״ניסויים טבעיים״ בגרמניה, בפינלנד ובנורווגיה, שנוצרו במקרים שבהם השתנו ההגדרות של שותפות בניהול, עולה כי ההשפעה של ייצוג מוגבר של העובדים על השכר היא קטנה – שיפור של 1% בגרמניה, של 1.6% בפינלנד ואפס בנורווגיה – וכי אין כל השפעה על אופייה והיקפה של חלוקת הרווחים (Jäger, Noy and Schoefer, 2022). לעומת זאת, קשר חזק יותר נצפה בין שיעור החברות בארגוני עובדים ובין השכר: ירידה בשיעור החברות והכיסוי על ידי ארגוני עובדים הובילה לירידה בשכר וכן לשחיקה בחלק העובדים בהכנסות (בונדי ושטיין, 2022).

במקרה של קואופרטיבים, שבהם העובדים הם גם המעסיקים, לא מתקיימת הפרדה משמעותית בין הרווחים לשכר. ככלל, מרבית הקואופרטיבים נוטים להחזיר לעובדים את חלקן הגדול של ההכנסות בצורת שכר או בהשקעה במוסדות קהילתיים. לדוגמה, התאגיד הקואופרטיבי מונדרגון, שבחבל הבסקים בספרד, הקים מערכת חינוך לילדי העובדים בתאגיד. כמו כן, תאגידים קואופרטיביים רבים משקיעים את הכנסותיהם בצורות שונות של ביטוח, כמו חיסכון פנסיוני ומערכת בריאות קהילתית (Rothschild, 2009). בהתאמה, מחקרים שונים מצביעים על יתרון בשכר לעובדים בחברות הנמצאות בבעלותם על פני עובדים אחרים. לדוגמה, מחקר שנערך בארה״ב ב-2017, אשר השווה בין עובדים בחברות עם בעלות עובדים משמעותית לעובדים בחברות מקבילות ללא בעלות של עובדים, מצא אצל הראשונים שכר גבוה יותר (ב-33%) וגישה מוגברת לשורה של הטבות שוות כסף, כמו קרנות פנסיה, חופשת הורות בתשלום והחזרים על שכר לימוד (NECO, 2017). המחקר על תאגיד מונדרגון, הנמצא בבעלות קהילתית, מצביע על שכר גבוה יותר לאורך זמן בחברות הקשורות לתאגיד בהשוואה לחברות ספרדיות דומות שאינן בבעלות העובדים (Reuten, 2022).

בנוסף לשיפור בשכר, השתתפות העובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה מביאה לשיפור ניכר במגוון מדדים, ביניהם ביטחון תעסוקתי וירידה בתחלופת העובדים; בטיחות ושמירה על בריאות העובדים במקום העבודה; גישה להכשרות מקצועיות; ועלייה כללית בסיפוק מהעבודה (Donado and Wälde, 2012; FitzRoy and Nolan, 2020; Jäger, Noy and Schoefer, 2022).

תיאורטית, השתתפות העובדים בקבלת ההחלטות יכולה לתרום גם ליציבות תעסוקתית: עובדים שאינם מרוצים ממקום העבודה יכולים לשנות אותו מבפנים וכך הסיכוי שהם יעזבו קטן; וייצוג של עובדים בקבלת ההחלטות על פיטורי צמצום ועל פיטורים פרטניים מאפשר להם להקטין, לעכב ולעיתים אף למנוע פיטורים מתוכננים. אולם המחקר על שותפות בניהול מצביע על שיפור מסוים בעיקר באפשרות השנייה, של מניעת פיטורים או צמצום הנטייה לפטר עובדים, ולא מזהה כמעט כל שינוי באפשרות הראשונה – נטייתם של עובדים לעזוב את מקום העבודה מסיבות שלהם. דווקא מועצות העבודה הן שמקושרות במחקר בצורה מובהקת יותר עם ירידה בשני סוגי תחלופת העובדים, וזאת בעיקר בגרמניה, שבה הן נהנות מסמכויות נרחבות יחסית בכל הנוגע לתהליכי פיטורים. גורם נוסף שמאפשר יציבות תעסוקתית משמעותית בחברות עם רכיבים חזקים של שותפות בניהול ובחברות בבעלות העובדים הוא הנטייה שלהן להעדיף, במצבי משבר, הפחתת שכר או הפחתת שעות על פני פיטורים (Jäger, Noy and Schoefer, 2022).

בנוסף, מחקרים מצביעים על קשר חיובי בין מעורבות משמעותית של העובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה ובין הזדמנויות רבות יותר להכשרה והתפתחות מקצועית, כאשר הדבר נכון במיוחד לגבי חברות בבעלות העובדים (Pendleton and Robinson, 2011). גם בחברות פרטיות או ציבוריות עם מנגנונים חזקים של שותפות בניהול או מסורת משמעותית של משא ומתן קיבוצי, נטייתם של עובדים להישאר זמן רב יחסית במקום העבודה מגדילה את המוטיבציה של המעסיקים להשקיע בהכשרתם המקצועית של העובדים (Mygind and Poulsen, 2021). מחקרים רבים, בעיקר על עובדים באירופה ובארה״ב, מעידים גם על עלייה בסיפוק שהעובדים מקבלים מעבודתם בהתאם למידת השתתפותם בקבלת ההחלטות במקום העבודה שלהם (FitzRoy and Nolan, 2020; Eurofound, 2016).

המחקר על קואופרטיבים, בפרט, מצביע על נטייה מובהקת להעדיף צמצום בשכר (או במספר שעות העבודה) על פני צמצום במספר העובדים בתגובה למשברים כלכליים ולירידה בביקוש, דבר המגדיל את הביטחון התעסוקתי ואת מחויבותם של העובדים למקום העבודה וליעדיו (Pérotin, 2013).

ג. המצב בישראל

בישראל הוקמו ופעלו לאורך השנים מוסדות שונים שקידמו שותפות עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות – ארגוני עובדים ולצידם גם מנגנוני שותפות בניהול וכן קואופרטיבים. לאור המבנה של יחסי העבודה בישראל, שמבוסס על מרכזיותם של ארגוני העובדים (ודומה בכך למדינות דוגמת בריטניה, ארה"ב ואף שוודיה) והיעדר אסדרה של מוסדות ייצוג עצמאיים, לא התקיימו בה מועצות עבודה עצמאיות; ולמעט קואופרטיבים, המוסדות השונים לקידום שותפות עובדים בתהליכי קבלת החלטות קשורים בטבורם לארגוני העובדים ולפעילותם.

ארגוני עובדים קיימים ופועלים בישראל במגזר הפרטי והציבורי כאחד, ומייצגים עשרות אחוזים מהעובדים (בונדי ושטיין, 2022). בנוסף לתפקידם במשא ומתן קיבוצי במישור הארצי והענפי, ארגוני העובדים גם מפעילים מוסדות המאפשרים ייצוג לעובדים במקום העבודה עצמו. מוסדות אלה (דוגמת מועצות עובדים וועדי העובדים) הם המוסדות העיקריים, ובמקרים רבים היחידים, המקנים לעובדים יכולת השפעה על קבלת ההחלטות ועל תהליכים ארגוניים במקום העבודה (Palgi, 1990; בונדי ושטיין, 2022).

לצד הייצוג הקיבוצי, שותפות עובדים בניהול קיימת באופן מצומצם בישראל בחברות הממשלתיות (מאז 1977), והייתה נהוגה בעבר גם במסגרת תאגידים שהשתייכו ל״חברת העובדים״ של ההסתדרות (Palgi, 1990). כיום יש ייצוג לעובדים בדירקטוריון במרבית החברות שעודן בבעלות המדינה ומעסיקות למעלה ממאה עובדים, כפי שדורש החוק. כפי שניתן לראות באיור 5, תהליכי הפרטה מתמשכים הובילו להפיכתן של חברות ממשלתיות רבות לחברות פרטיות. עקב כך לא חל עליהן עוד חוק החברות הממשלתיות, המחייב ייצוג עובדים במועצות מנהלים. כיום, היקף הייצוג של עובדים במועצות מנהלים עומד על 27 חברות ממשלתיות בלבד, ביניהן מקורות, חברת החשמל, רכבת ישראל, התעשייה האווירית, נתיבי ישראל ועוד[7].

למעט כמה דוגמאות של חברות ממשלתיות שהופרטו, ובראשן בזק, אין במסגרת המגזר הפרטי בישראל שותפות עובדים בניהול. אף על פי כן, קיים מקרה ייחודי של חברה פרטית (חברת סלקום, להלן), שבה השיגו העובדים ייצוג במועצת המנהלים כחלק ממשא ומתן קיבוצי על תנאי העבודה. במסגרת משא ומתן בחברת סלקום בשנת 2020, אשר כלל צמצום בעלויות השכר בחברה, זכו העובדים בשותפות בתהליכי קבלת ההחלטות בצורה של נציג במועצת המנהלים. נציג זה ממונה על ידי ועד העובדים ומאפשר לוועד לפקח על המדיניות הכלכלית של החברה ולקחת חלק, גם אם קטן, בתהליכי קבלת ההחלטות בחברה[8].

קואופרטיבים של עובדים (שאינם חלק מההתיישבות העובדת) התקיימו בישראל בהיקף נרחב במסגרת ״חברת העובדים״ של ההסתדרות (Rosenstein, Ofek and Harel, 1987; בן בשט, 2022ב), אולם רובם עברו תהליכים של פירוק ושינוי ארגוני מאז שנות השמונים, ופועלים כיום כתאגידים בבעלות פרטית חלקית או מלאה (בן בשט, 2022ב).

מוסד נוסף שקיים ופועל בישראל היום, בעיקר בשירות המדינה, הוא מועצות ייצור משותפות, שבהקמתן החלה ההסתדרות כבר ב-1945. המועצות מורכבות באופן שווה מנציגי העובדים וההנהלה, ומטרתן להרחיב את שיתוף העובדים בתהליכי קבלת החלטות בנושאים של הכשרה מקצועית, שיפור ארגון העבודה וקידום הפריון במקום העבודה. ראשיתן של המועצות במפעלי ״חברת העובדים״ של ההסתדרות, אבל כבר בתחילת שנות החמישים הן חדרו באופן נרחב למגזר הפרטי בישראל. בשנות השישים החלו מועצות הייצור לפעול בסקטור התעשייתי הממשלתי (כמו לדוגמה המדפיס הממשלתי), ובהמשך הורחבה פעולתן גם לעבודות השירותים והפקידות במגזר הציבורי (;Rosenstein, Ofek and Harel, 1987 קלב, 1998).

מועצות הייצור פועלות (לצד ועד העובדים וההנהלה) לעצב במשותף את יחסי העבודה במקום העבודה, ומהוות פורום המאפשר חשיבה משותפת על שינויים מבניים ואפשרויות להגדלת הפריון. האמצעי המרכזי שעומד לרשותן הוא מדידת התפוקות והתאמה של תקנים לשיפורן (בעיקר באמצעות חלוקת שכר עידוד, כלומר פרמיות עבור ייצור מעבר לנורמה שנקבעה). כיום פועלות מועצות הייצור בעיקר במשרדי הממשלה (שם הן משפיעות על שכרם של כ-40,000 עובדים), בקרב עובדי צה״ל ומערכת הביטחון, בחלקים ממערכת הבריאות וכן במגזר הפרטי, בעיקר בענפי התעשייה והתחבורה[9].

לצידן ניתן לציין את ועדות הבטיחות, המוקמות במקומות עבודה שחלה עליהם פקודת הבטיחות (ושמעסיקים יותר מ-25 עובדים)[10], כמוסד נוסף המאפשר שיתוף עובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה. בדומה למועצות הייצור, גם ועדות הבטיחות מורכבות באופן שווה מנציגי עובדים ומעסיקים ויש להן הסמכות להמליץ ולייעץ בנוגע לקביעת נוהלי הבטיחות במקום העבודה ולשיפורם.

השפעת המנגנונים הקיימים והביקורת עליהם

ארגוני עובדים

כאמור, המוסדות העיקריים שבאמצעותם יכולים העובדים להשפיע על קבלת ההחלטות במקום העבודה במרבית מקומות העבודה המאורגנים בישראל הם נציגויות עובדים במסגרת ארגוני העובדים השונים. במרבית המקרים, נציגות העובדים נבחרת על ידי חברי ארגון העובדים במקום העבודה ויכולה לפעול להשמעת קולם ולקידום השפעתם של העובדים על תנאי העבודה, וזאת במסגרת הסמכויות המוענקות לה מטעם הארגון היציג והמשאבים העצמאיים העומדים לרשותה.

רובם הגדול של מקומות העבודה בישראל מאוגדים בארגוני עובדים כלליים, שמחזיקים בסמכות לנהל משא ומתן קיבוצי, שרובו מתקיים ברמה הארצית והענפית (המרוחקת באופן יחסי ממקום העבודה הספציפי). אף על פי כן, בחלק משוק העבודה פועלים ארגוני העובדים ברמה המקומית, ובעשורים האחרונים הולכת ומתרחבת פעילותם ברמה זו דרך ביזור הדרגתי של יחסי העבודה ולאור פעולתם של ארגוני העובדים לארגן עובדים באופן אקטיבי ברמה המקומית (Bondy, 2022; Mundlak, 2018; Preminger, 2018). במסגרת ההתארגנות המקומית מקימים ארגוני העובדים נציגויות עובדים אשר נהנות ממעמד רשמי בעיקר במסגרת החוקה והתקנונים בכל ארגון, ויכולות גם לפתח מגוון רחב של פעילויות לטובת העובדים ולצבור משאבים כלכליים משמעותיים (דרך גביית כספים ופיתוח מיזמים עצמאיים). במסגרת תקנון ועדי העובדים של ההסתדרות הכללית, למשל, ועד עובדים במקום העבודה ״יפעל בעניינים הקשורים בתנאי העבודה של כל עובד ושל כלל העובדים וכן יטפל בנושאי פרט ויפעל לקידום רווחת העובדים״[11].

כישות המשויכת לארגון עובדים שתפקידו העיקרי הוא לנהל משא ומתן קיבוצי, כוחה של נציגות העובדים בתאגיד מתבטא בכמה משתנים: ביכולתה לגייס את תמיכת העובדים בפעולותיו של ארגון העובדים; ביכולתה לייצג את האינטרסים של העובדים באופן ישיר ואותנטי ולפעול לקידום זכויותיהם על בסיס פרטני וקבוצתי ולהגבלת שיקול דעתו של המעסיק (במסגרת החוק וההסכמים הקיבוציים הקיימים במקום); ולבסוף, ביכולתה לגייס ולנהל משאבים לטובת רווחת העובדים. באמצעות תפקידים מגוונים אלה, נציגות עובדים פעילה יכולה להקנות לעובדים שהיא מייצגת יכולת השפעה משמעותית על מגוון רחב של היבטים ביחסי העבודה.

אולם על אף חשיבותן לקידום שותפות עובדים בתאגיד והרחבת הדמוקרטיה בתוכו, נציגויות העובדים ברמת מקום העבודה סובלות משתי מגבלות מרכזיות:

א. כפיפותה של נציגות העובדים המקומית לארגון העובדים. העובדה שכל סמכותה של הנציגות נובעת מהארגון היציג שבמסגרתו היא פועלת גורמת לכך שבמקרים של התנגשות בין האינטרס של העובדים לאינטרסים רחבים יותר של ארגון העובדים המייצג אותם, יתקשו העובדים לקדם את השתתפותם בתהליך קבלת ההחלטות המקומי.

ב. הכרח בחברות בארגון עובדים יציג. בניגוד למדינות רבות באירופה, שבהן זוכה נציגות העובדים למעמד עצמאי מארגוני העובדים, בישראל נותר הייצוג מוגבל למקומות עבודה שבהם העובדים חברים בארגון עובדים והוא זוכה למעמד של ארגון יציג (בונדי ושטיין, 2022). כך, כדי לזכות בייצוג מוכר ובעל סמכויות במקום העבודה, שיקנה לעובדים יכולת השפעה על התנהלות מקום העבודה, חייבים העובדים לפעול במסגרת ארגון עובדים ולכונן יחסי עבודה קיבוציים. לאור הירידה המתמשכת בכוחם של ארגוני העובדים בישראל בעשורים האחרונים הופכת פעולה זו למורכבת יותר, ובהתאם, יורדת נגישותם של העובדים לייצוג במקום העבודה ולאפשרותם להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות.

בנוסף, בהיעדר מעמד רשמי לנציגויות העובדים, לא קיים כל גורם האוסף ומפרסם מידע לגבי תפקודן ואפילו עצם קיומן ככאלה, מה שמקשה על הערכת תרומתן לדמוקרטיה במקומות העבודה בישראל ועל פעולתן לחיזוקה.

שותפות בניהול

ייצוג עובדים במועצות מנהלים קיים בישראל בעיקר בחברות ממשלתיות (כגון חברת החשמל, רכבת ישראל והתעשייה האווירית) וממשלתיות לשעבר (בזק, למשל) (Palgi, 1990). על פי חוק החברות הממשלתיות והתקנות שפורסמו בעקבותיו, בכל חברה ממשלתית בישראל המעסיקה מאה עובדים או יותר יכולים להתמנות שני נציגי עובדים לדירקטוריון החברה. נציגי העובדים במועצות המנהלים נבחרים על ידי העובדים ופועלים מטעמם, אך מעבר לכך חובותיהם וסמכויותיהם זהות לאלה של יתר חברי מועצת המנהלים. הזכות לבחור את נציגי העובדים בדירקטוריון ניתנת לכלל העובדים בחברה וללא קשר לחברותם בארגון העובדים היציג או בכלל. עם זאת, הארגון היציג בחברה וועד העובדים הפועל מטעמו הם שמחזיקים בסמכות לערוך את הבחירות על פי הנהלים שנקבעו בתקנות.

בנוסף, כדי לעמוד לבחירה על העובדים לזכות בתמיכתו של ״הגוף הנבחר הרחב ביותר מקרב עובדי החברה״, כלומר, בדרך כלל, מועצת העובדים או ועד העובדים; או של קבוצה המונה עשרה אחוזים ומעלה מעובדי החברה. לאחר שנבחרו, על נציגי העובדים להיות מאושרים על ידי הוועדה לבדיקת מינויים בשירות המדינה ועל ידי השרים הרלוונטיים (שר האוצר והשר האחראי על החברה). כדי להיחשב כמועמדים חייבים העובדים להוכיח ותק של שלוש שנים לפחות של עבודה בחברה. כהונתו של נציג עובדים במועצת המנהלים לא יכולה לעלות על חמש שנים[12].

נגישותם של נציגים אלה למידע בנוגע לביצועים הכלכליים ולתוכניות הארגוניות של החברה, ויכולתם להשמיע את קולם של העובדים במועצת המנהלים, הופכים אותם לבעלי ערך רב עבור העובדים ועבור ארגון העובדים היציג בפעולתו להגנה על תנאי ההעסקה של העובדים בחברות אלה ולשיפורם. פעולה זו נראית לרוב כהשלמה לייצוג הקיבוצי של העובדים במסגרת ארגון העובדים, המאפשרת לעובדים הרחבה של השפעתם אל מעבר למשא ומתן על תנאי העבודה. אולם, על אף תרומתו המשמעותית של מנגנון זה, תחולתו בישראל – בחברות ממשלתיות (שגודלן מעל 100 עובדים) – מוגבלת מאוד.

לצד המגבלה הברורה של קיומו של מוסד זה רק בקבוצה קטנה ומוגבלת של חברות, ניתן לציין כמה קשיים שעומדים בפניו בפעולתו להרחבת הדמוקרטיה במקומות העבודה בישראל. ראשית, מגבלת הייצוג של שני נציגים לכל היותר מביאה לכך שנציגי העובדים יהיו תמיד במיעוט מקרב חברי הדירקטוריון, כך שרק לעיתים נדירות יתאפשר לעובדים למלא תפקיד מכריע בקבלת ההחלטות בחברה. בנוסף, הכפיפות של בחירת העובדים להחלטת הוועדה לבדיקת מינויים, ובעיקר סמכותם של השרים הרלוונטיים שלא לאשר נציג נבחר כזה או אחר, מגבילה את יכולת העובדים לבטא עמדות שאינן עולות בקנה אחד עם אלה של הממשלה ונציגיה במועצת המנהלים. ולבסוף, המגבלה של חמש שנות כהונה לכל היותר, שלא חלה על אף נציג אחר במועצות מנהלים בחברות ממשלתיות בישראל, פוגעת ביכולתם של נציגי העובדים להעמיק בהכרת התפקיד ולצבור את הניסיון הדרוש לייצוג הטוב ביותר האפשרי.

כל אלה מקשים על נציגי העובדים במועצות המנהלים לקדם את המטרות שלשמן נוצר מוסד זה ולהוות גורם אפקטיבי בקידום ממשל תאגידי המתחשב גם באינטרסים של העובדים. כמו כן, ההגבלות על ייצוג העובדים במועצות מנהלים מצמצמות את משקלה והשפעתה של שותפות העובדים בתהליכי קבלת ההחלטות בתאגיד, כפי שזו קיימת במדינות אירופה. יש לציין שבדומה למדינות אחרות שבהן מוסד זה מוגבל מאוד (או לא קיים), הגבלות אלה מעודדות את נתיב ההשפעה הקיבוצי, המאופיין בקונפליקט משמעותי וחריף יותר בין עובדים למעסיקים.

קואופרטיבי עובדים

לקואופרטיבים של עובדים, לצד צורות קואופרציה אחרות (צרכנית, חקלאית ועוד), היה תפקיד משמעותי בכלכלה הישראלית עד שנות השמונים. אולם במהלך ארבעת העשורים האחרונים הלכה ונעלמה בעלות עובדים על מקומות העבודה מרוב ענפי הכלכלה, וכיום רובם המכריע של הקואופרטיבים הפעילים בישראל מבוססים על קשרים להתיישבות העובדת. לעומת זאת, במקומות רבים בעולם עולה כפורחת צורת התארגנות זו. ממחקרים עולה שגם בישראל קואופרטיבים יכולים לתת מענה לצורך של העובדים, במיוחד במגזרים כלכליים ובאזורים גיאוגרפיים מסוימים, לקדם שותפות פעילה של עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות במקומות העבודה ולקדם חלוקה שוויונית וצודקת יותר של פירות העבודה (בן בשט, 2022א, 2022ב).

מועצות ייצור

בניגוד למועצות עבודה מהסוג המקובל באירופה (או לוועדי העובדים המקובלים בישראל), שמורכבות מנציגי עובדים בלבד, מועצות הייצור מורכבות ממספר שווה של נציגי עובדים וחברי הנהלה. יחד עם זאת, ניתן לראות בהן מסגרת ממוסדת נוספת, שמאפשרת לעובדים בישראל להשפיע על חלק מסוים מקבלת ההחלטות במקום העבודה. על פי ההסכמים והתקנות המסדירים אותן, המועצות מורכבות מנציגות שווה להנהלה ולעובדים (כאשר לפחות אחד מתוך נציגי העובדים צריך להיות גם חבר בוועד העובדים), ועיקר עיסוקן הוא שיח משותף בסוגיות שקשורות בעיצוב יחסי העבודה ובשיפור הפריון ורמת השירות במקום העבודה. הדגש ששמות המועצות על האינטרס המשותף של העובדים וההנהלות, הן במגזר הפרטי והן במגזר הציבורי, הופך אותן לזירה של חשיבה משותפת על יעדי החברה וקידומם. בכך הן נותנות לעובדים אפשרות נוספת להשפיע על עיצוב יחסי העבודה ברמת מקום העבודה ולהשמיע את קולם בסוגיות של שינויים מבניים ושיפורים בארגון ובניהול העבודה.

ניתן לחשוב על מועצות הייצור כעל בסיס אפשרי לקידום השפעה משמעותית של העובדים על מכלול יחסי העבודה ועל קבלת ההחלטות ברמת מקום העבודה. עם זאת, הן סובלות ממגבלות משמעותיות מנקודת המבט של דמוקרטיה במקום העבודה. אומנם, הגדרת מטרותיהן של מועצות הייצור מנוסחת באופן רחב, וכוללת גם את שיפור יחסי העבודה ו״העלאת איכות החיים בעבודה״[13], אך בפועל מועצות הייצור פועלות בעיקר על ידי קביעת נורמות עבודה על בסיס מתודות מתחום ההנדסה התעשייתית וחלוקת פרמיות לעובדים שתפוקתם גבוהה.

כתוצאה מכך, לרוב הן מתרכזות במציאת אפיקים מוסכמים להגדלת הפריון ושיפור השירות, בין אם באמצעות הכנסת טכנולוגיות מתקדמות ובין אם בניהול יעיל יותר של כוח האדם. עיקר המאמץ שלהן מושקע בקביעת שיטות חישוב מוסכמות בכל הנוגע למדידת העבודה בכל מקום ומקום וקביעת יעדים מדידים לשיפורה, שעליהם יתבססו תוספות שכר אינדיבידואליות שנועדו לתמרץ את העובדים להתייעל. בהתאם, מועצות הייצור מהוות אפיק מרכזי לכניסתן של אידיאולוגיות ניהול והנדסה תעשייתית תאגידית לעולם יחסי העבודה בישראל (קלב, 1998), אשר לא עולות בהכרח בקנה אחד עם יחסי עבודה טובים ועם איכות חיים גבוהה לעובדים במקום העבודה. גם בתחום זה, המצומצם יחסית, נשמעת ביקורת על תפקודן.

למשל, דוח מבקר המדינה משנת 2011, שעסק בין היתר בשכר עידוד בשירות המדינה, בדק את דוחות שכר העידוד של 30 משרדי ממשלה וגופי משנה, וערך בחינה מעמיקה יותר במשרד הביטחון, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ואצל רכזים ומפקחים במס הכנסה ומיסוי מקרקעין אשר ברשות המיסים. מהדוח עולה, שבחלק גדול מהמקרים שכר העידוד איננו מעודכן לעיתים קרובות, וחילוקי דעות בין העובדים לאוצר מונעים הסכמה על עדכון מנגנון קביעת השכר. כתוצאה מכך, גורס דוח המבקר, במקרים רבים הפך שכר העידוד לרכיב נוסף בשכרם של עובדי המדינה, ולא ממלא אף את התפקיד של עידוד חדשנות, יעילות ומצוינות[14].

ועדות בטיחות

מוסד נוסף שהוזכר לעיל הוא ועדות הבטיחות, שפועלות בתעשיות מסוימות מכוח החוק לארגון העבודה בכל מקום עבודה המעסיק מעל 25 עובדים, ומורכבות גם הן מנציגי עובדים ומעסיקים באופן שווה. בסמכותן של ועדות הבטיחות לחקור את הגורמים להתרחשותן של תאונות עבודה ולהמליץ על אמצעים למניעתן ולשיפור תנאי העבודה וכללי הבטיחות במפעל. החוק קובע כי יש להעניק לנציגי העובדים בהן (״נאמני הבטיחות״) גישה לכל מסמך בנושא בטיחות וגיהות שקיים במפעל מתוקף חוק או תקנה של משרד העבודה[15].

בהיותן משותפות לעובדים ולהנהלה, ועדות אלה הן חלק מהבסיס להשתתפות העובדים בקבלת ההחלטות במקום העבודה בישראל, אך תחום האחריות שלהן הוא ספציפי מאוד. בנוסף, הן לא מחזיקות בסמכות הכרעה, ובמקרה של אי קיום המלצותיהן על ידי המעסיק, אכיפת ההמלצות מותנית בפעולתו של מפקח עבודה אזורי מטעם משרד העבודה. כמו כן, החוק לא מחיל את החובה להקימן על כלל מקומות העבודה בישראל.

כיוונים והצעות לחשיבה ולפעולה

היחלשות ארגוני העובדים בישראל מאז שנות השמונים הביאה לנסיגה בכוחם ואף לביטולם של מנגנונים שהיו בליבת הדמוקרטיה התעשייתית, כמו למשל הקואופרטיבים היצרניים העירוניים. מצב זה הוא חלק מתהליך התעצמותה של מדיניות כלכלית ניאו-ליברלית, המבכרת את יצירת הרווח על פני ערכים חברתיים. גם מגמות ההפרטה של חברות ממשלתיות שוחקות בהדרגה את ההיקף של שותפות עובדים בניהול במשק הישראלי, כאשר הן מותירות פחות ופחות חברות בבעלות ממשלתית, ובהתאם פחות מקומות עבודה שבהם יש לעובדים נגישות לייצוג במועצת המנהלים[16].

תהליכים אלו משקפים צמצום הדרגתי בהיקף שותפותם של עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות בשוק העבודה, במקביל לחיזוק סמכותם של המעסיקים בקביעת מדיניות.

לאור מגמות של התחדשות ארגוני העובדים וקולות הולכים וגוברים לחיזוק מוסדות דמוקרטיים בשוק העבודה (Bondy, 2022; Jäger, Noy and Schoefer, 2022), ניתן לחזק את מנגנוני הדמוקרטיה התעשייתית הקיימים בישראל או להפעיל מנגנונים רלוונטיים הקיימים בחוק הישראלי, אך שכמעט לא נעשה בהם שימוש, כפי שיפורט להלן:

1. מיפוי ופרסום מידע על הדרכים להרחבת שותפות העובדים – מוצע להתבסס על קיומם ותפוצתם הרחבה של ועדי עובדים בישראל, במגזר הציבורי והפרטי כאחד, ולפעול למיפוי המידע בכל הנוגע לקיומם, תפקודם ותרומתם של מנגנונים לשיתוף עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות בישראל של היום, ולפרסום מידע זה ככלי לפעילים בתחום. הרעיון הוא להנגיש לעובדים (כמו גם לוועדי העובדים הקיימים) מידע מפורט על הדרכים להרחבת שותפותם בתהליכי קבלת ההחלטות במקום העבודה, ולחשוף אותם לאפשרויות העומדות בפניהם להגשמת מטרה זו. כמו כן, הנציגים הפעילים בוועדי העובדים ומובילים את המוסד המרכזי שיכול לאפשר לעובדים השפעה במקום העבודה, יכולים להשתמש במידע זה לטובת הרחבת פעילותם משעות העבודה והשכר להיבטים נוספים ביחסי העבודה.

2. הקמת ועדי עובדים במקומות עבודה שבהם הם אינם קיימים – במקומות עבודה המכוסים בהסכמים קיבוציים ענפיים וארציים שבהם לא קיים ועד עובדים פעיל, יש לזהות את הגורמים והחסמים להקמתו של ועד כזה ולפעול על מנת לסייע בהסרתם.

3. מיסוד תהליכי היוועצות בין ועד העובדים להנהלה – מיסוד תהליכי היוועצות בכל ההחלטות האסטרטגיות הנוגעות לעובדים, כמו התרחבות או צמצומים, הכנסת טכנולוגיות חדשות ועוד, וכן לגבי החלטות פרטניות יותר, דוגמת מדיניות קידום, קליטה ופיטורי עובדים, תנאים פיזיים, עומס ושחיקה, מניעת אפליה על בסיס מגדר ואיזון בית-עבודה.

4. הרחבת תפוצתם והשפעתם של מוסדות קיימים – דוגמה לניסיון שכבר נעשה בכיוון זה היא המאמץ המתמשך להרחיב את היקף השותפות בניהול, המוגבל כיום בעיקר לחברות הממשלתיות, לעבר השוק הפרטי, באופן ישיר – באמצעות הסכמים קיבוציים (כפי שנעשה ב-2020 בחברת סלקום) – או באמצעות חקיקה, כדוגמת הצעות חוק לתיקון חוק החברות שהעלו חברי כנסת שונים בעשור האחרון (החל מהצעת החוק של חברי הכנסת לשעבר איתן כבל, שלי יחימוביץ' ודב חנין בשנת 2014 ועד הצעת החוק של חברי הכנסת מיכל רוזין, מוסי רז, אוסאמה סעדי, עופר כסיף וג'ידא רינאוי-זועבי, שהונחה על שולחן הכנסת בשנת 2021).

5. הגדלת ייצוג העובדים – כדי להביא להשפעה של ממש של העובדים על תהליכי קבלת החלטות במקום העבודה יש לפעול להגדלת הייצוג ולהביא את שיעור נציגי העובדים בדירקטוריון לשליש או אף לחצי, כפי שמקובל במדינות רבות באירופה (Kluge, 2005). בנוסף, יש לבחון את הרחבת תחומי העיסוק של מועצות הייצור וועדות הבטיחות – בהסכמים קיבוציים או בחקיקה (בהתאמה) – וכן להגדיל את שיעור הייצוג של העובדים בהן.

6. עידוד הקמת קואופרטיבי עובדים – באמצעות תיקון חקיקה ומדיניות ממשלתית מכוונת אפשר לעודד את הקמתם של קואופרטיבי עובדים, למשל באמצעות ייצור והפצת מידע על אופן הקמתם ופעולתם של קואופרטיבי עובדים, מתן תמריצים כלכליים ואף הקמת גוף ייעודי שירכז את הפעולות בנושא (ראו בן בשט, 2022ב).

7. חוק רכישת מפעלים בידי עובדיהם – חוק זה, שחוקק בשנת 1987, נועד לאפשר לעובדים במפעלים העומדים בפני סגירה להתארגן כאגודה שיתופית לצורך רכישת המפעל באמצעות מימון מקרן משותפת לארגון העובדים ולממשלה (ראו חוק רכישת מפעלים בידי עובדיהם (מקרים מיוחדים), תשמ"ז-1987). אלא שחברי הוועדה שנועדה להפעיל את הקרן לא הסכימו על הדרכים שבהן ייצא הסיוע לפועל, והחוק לא יושם (ראו הקרן לסיוע לעסקים במצוקה - משרד האוצר // 153, משרד מבקר המדינה, דוח שנתי 67א, 1.11.2016). אם יופעל, יוכל החוק להפוך, לפחות במקרים שבהם עומדים העובדים כקבוצה בפני אובדן מקום עבודתם, לדרך נוספת להקמת קואופרטיבי עובדים חדשים בישראל.

8. הקמת ועדת פיקוח על הסכמים קיבוציים שניתן לגביהם צו הרחבה – סעיפים 33א ו-33ב לחוק ההסכמים הקיבוציים מסמיכים את שר העבודה להקים ועדת פיקוח על הסכמים קיבוציים שניתן לגביהם צו הרחבה. החוק מגדיר כי הוועדה צריכה להיות מורכבת מנציג אחד לארגון העובדים ואחד לארגון המעסיקים החתומים על ההסכם, בנוסף ליו״ר שימונה על ידי השר. על אף קיומן בחוק, ועדות אלה כמעט שאינן פעילות כיום, והחוק הקיים גם לא מקנה להן סמכויות נרחבות במיוחד (דו"ח ועדת היגוי לאכיפת חוקי עבודה, יוני 2007). אולם היות שהן מהוות פתח לייצוג עובדים שאינם מיוצגים בארגון עובדים (ולכן זוכים לזכויות רק מכוחו של צו הרחבה), יש מקום לפעול כדי להפוך אותן לכלי משמעותי יותר בשירותם של אותם עובדים (ראו חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957), למשל באמצעות הכללה של נציגות לאותם עובדים בוועדה (וכן פיקוח ציבורי על פעילותן).

כל אלה הם כיוונים ראשוניים לחשיבה ולפעולה. המידע הקיים בנושאים הללו מפוזר וחלקי, וכדי שתוכל להתבצע התקדמות של ממש בתחום יש צורך במחקר נוסף, שיאסוף ויעריך את הנתונים בצורה מעמיקה, וייתן תוקף (או יסתור) לכמה מההצעות שהועלו כאן על בסיס הנתונים החלקיים שעמדו לפנינו בעריכת הנייר הנוכחי.

סיכום

שמירה והרחבה של זכויות דמוקרטיות נמצאות בשנים האחרונות במרכז השיח הציבורי במדינות רבות בעולם, ובישראל בכלל זה. אולם השיח הציבורי התוסס בתחום זה נמנע לרוב מהדיון על הרחבת הדמוקרטיה גם אל מקומות העבודה, המהווים זירה ותיקה למאבק על זכויות אלו. כחלק מהמאבק למען הרחבת זכויות כלכליות וחברתיות של עובדים, ולאור הצלחתן הכלכלית של מדינות שבהן מידת השותפות של עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות היא גבוהה (ראו למשל Jäger, Noy and Schoefer, 2022), עולות בשנים האחרונות במדינות שונות ברחבי העולם תוכניות והצעות להרחבה ולביסוס השותפות וההשפעה של העובדים על מקום העבודה.

מהסקירה הנוכחית עולה כי דמוקרטיה המבוססת על שיתוף עובדים בתהליכי קבלת החלטות במקום העבודה, כחלק אינטגרלי מכללי הממשל התאגידי, אינה רעיון יוצא דופן באופיו ובמהותו. למעשה, בצורות ובמידות שונות עומדות הזכויות הדמוקרטיות כיסודות מרכזיים בכללי הממשל התאגידי במרבית המדינות המפותחות, ובכללן גם בישראל. מוסדות ומנגנונים של דמוקרטיה במקום העבודה רווחים ונפוצים בעיקר באירופה, שם הם הפכו למקובלים כחלק מהפשרה בין העובדים למעסיקים, שנועדה לשקם את הכלכלות הלאומיות שנהרסו במלחמת העולם השנייה. אך גם במדינות שבהן הם אינם כה ממוסדים, כמו בבריטניה ובארה״ב למשל, התקיימו, ועדיין מתקיימות, דרכים שונות שבהן יכולים עובדים מאורגנים להשפיע השפעה של ממש על קבלת ההחלטות בתאגידים שבהם הם עובדים ולכוון אותם כך שישרתו גם את האינטרסים שלהם.

בנוסף, מהסקירה עולה כי השפעתם הכלכלית והחברתית של מנגנונים של דמוקרטיה במקום העבודה היא חיובית (או לכל הפחות איננה שלילית), הן על מדדי הפריון, הרווחים והצמיחה והן על תנאי העבודה. ניתן לראות כי תאגידים שבהם קיימים מנגנונים חזקים לשיתוף עובדים בתהליכי קבלת ההחלטות נוטים במקרים רבים להראות ביצועים כלכליים טובים יותר במדדים כמו פריון ורווחיות, בהשוואה לתאגידים עם מנגנונים חלשים יותר בתנאים זהים. קיומם של מנגנונים לשיתוף עובדים בתהליכי קבלת החלטות מאפשר לשיפור במדדים אלו להתקיים במקביל לשיפור בתנאי העבודה, כמו ביטחון תעסוקתי, חלוקת שוויונית יותר של הכנסות ושביעות הרצון של העובדים, תוך שיפור יכולתו של התאגיד להתמודד עם משברים כלכליים ושינויים (ארגוניים או טכנולוגיים).

לבסוף, הצבענו על שורה של מגנונים ומוסדות שקיימים היום בישראל ושניתן לראות בהם נקודת מוצא אפשרית למאבק על הרחבת הדמוקרטיה במקומות העבודה. בראש ובראשונה מדובר על ועדי העובדים, שפועלים במקומות העבודה במסגרת ארגוני העובדים השונים, ומהווים את הכלי המרכזי שדרכו יכולים העובדים בישראל להשפיע על קבלת ההחלטות בשלל תחומים הנוגעים לעבודתם ולתנאיה. לצידם ציינו את המנגנון המוגבל של ייצוג עובדים בדירקטוריונים בחברות הממשלתיות; את המערכת של קואופרטיבי עובדים שהתקיימה בישראל בעבר; ואת מועצות הייצור וועדות הבטיחות הפריטטיות, כמוסדות שניתן להרחיב את תפוצתם ואת סמכויותיהם כדרך להגדיל את הדמוקרטיה במקומות העבודה בישראל. אפשרות נוספת שעליה הצבענו היא שימוש בכלים חוקיים קיימים שאינם מופעלים כיום, כמו ״חוק רכישת מפעלים בידי עובדיהם״, והאפשרות שנותן חוק ההסכמים הקיבוציים להקים ועדות לפיקוח על צווי הרחבה ובהן ייצוג של שליש לארגון העובדים החתום על ההסכם הקיבוצי שלגביו ניתן הצו.

הנייר הנוכחי מצטרף לניירות אחרים של פורום ארלוזורוב ושל מכון יסודות בנושא זכות ההתארגנות ובנושא קואופרטיבי עובדים, שעוסקים בצדדים נוספים במאבק לדמוקרטיזציה של הכלכלה בישראל. יש לקוות שניירות אלה יסייעו לכוחות הדמוקרטיים להציב את המאבק על דמוקרטיה כלכלית בכלל ועל דמוקרטיה במקום העבודה בפרט כחלק מרכזי במאבק על שמירה והרחבה של הזכויות הדמוקרטיות בישראל.

[1] קיימות צורות רבות של מועצות כאלה ולהן שמות מגוונים. הכוונה כאן היא למוסד המקביל לדירקטוריון בתאגיד ישראלי. [2] כחלק מהמאמץ של כוחות הכיבוש הבריטיים להחליש את בעלי ההון ששלטו באופן ריכוזי מאוד בתעשייה הגרמנית הכבדה, שמילאה תפקיד מרכזי בכלכלת הרייך השלישי.

[3] הניו דיל הוא כינויה של מדיניות כלכלית חדשה ומרחיקת לכת, שבה נקט ממשלו של נשיא ארה״ב פרנקלין רוזוולט החל מ-1932, כדי להתמודד עם הגורמים היסודיים למשבר הפיננסי של 1929 ועם השלכותיו. [4] חוק ואגנר הוא כינויו של ״חוק יחסי העבודה הלאומי״, שהסדיר לראשונה את זכותם של עובדים במגזר הפרטי להתארגן בארגוני עובדים, לנהל משא ומתן קיבוצי ולנקוט בצעדים ארגוניים, כולל שביתה. [5] חוק טאפט-הארטלי הוא כינויו של ״חוק היחסים בין עובדים להנהלה״, שהגביל את כוחם של ארגוני העובדים, ומהווה, יחד עם חוק ואגנר שקדם לו, את התשתית למערכת יחסי העבודה בארה״ב עד היום.

[6] להסבר על "המודל הגרמני" ראו: פלוג, ק', אבירם-ניצן, ד' וקידר, י' (2020). המלצות מדיניות לטיפול במשבר הקורונה. המכון הישראלי לדמוקרטיה. [7] ריאיון עם חיים זהבי, מנהל המחלקה לשיתוף עובדים באגף לדמוקרטיה תעשייתית בהסתדרות (29.1.2023). [8] להרחבה, ראו תיעוד של ההסכם הקיבוצי בסלקום. [9] ראיון עם משה קרסנטי, ראש מדור מועצות ייצור באגף לדמוקרטיה תעשייתית בהסתדרות (24.1.2023). [10] חוק ארגון הפיקוח על העבודה התשי"ד, 1954

[11] ההסתדרות הכללית החדשה, תקנון ועדי עובדים [12] להרחבה ראו: חוק החברות הממשלתיות התשל"ה 1975 ותקנות החברות הממשלתיות (כללים לקביעת נציג נבחר מקרב עובדי החברה כדירקטור), התשל"ז-1977. [13] ראו מסמך נהלים והנחיות בחקר עבודה ושיטות שכר עידוד של נציבות שירות המדינה והאגף לדמוקרטיה תעשייתית בהסתדרות, מהדורה שמינית, נובמבר 2009. [14] דו״ח מבקר המדינה מספר 62 לשנת 2011 [15] חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד, 1954 [16] הפרטה של חברה ממשלתית מוציאה אותה ממסגרת התחולה של חוק החברות הממשלתיות, ובהתאם גם ממסגרת החוק המאפשר ייצוג עובדים במועצת המנהלים של החברה. לנתונים על הפרטת חברות ממשלתיות, ראו: טבת, 2015.