עלה או ירד?
- שלומית ארבל
- לפני 5 שעות
- זמן קריאה 26 דקות
כיצד השפיעה הרפורמה בשוק שימורי הטונה בישראל על המחיר לצרכן ומה אפשר ללמוד ממידת הצלחתה?
שלומית ארבל
אוגוסט 2026
מחקר זה הוא פרי שיתוף פעולה בין פורום ארלוזורוב־יסודות לרשות ההסתדרות לצרכנות.
יוקר המחיה ומחירי המזון הם נושאים שאינם יורדים מסדר היום הציבורי מאז המחאה החברתית בקיץ 2011. בחודש יוני 2011 הוקם הצוות "לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה" (ועדת קדמי), שכחלק מתפקידו בחן את מידת ההגנה הראויה לייצור המקומי על ידי מכסים והגנות אחרות. המלצות הצוות, שכללו הפחתת מכסים הדרגתית לשורה של מוצרי מזון, ובכללם טונה בשימורים, אומצו על ידי הממשלה בחודש יולי 2012. רפורמה זו ורפורמות אחרות שנעשו במהלך השנים לא לוו במחקר ובניתוח כלכלי מספק, לא לפני החלתן ולא לאחר ביצוען, וקיים סימן שאלה גדול לגבי מידת הצלחתן. בעבודה זו אנחנו בוחנים את שוק שימורי הטונה ואת השינויים שחלו בו בשנים 2013–2023 לאור הרפורמה ושינויי המדיניות שהחילה עליו הממשלה בתקופה זו.
עבודה זו היא פרק שני מתוך מחקר רחב יותר, שבוחן את השינוי במחיר לצרכן של כמה מוצרי מזון אחרי החלת רפורמות יבוא. הפרק הראשון עוסק בחמאה שולחנית והוא פורסם בסוף 2024. שאלת המחקר הרחבה היא מה אפשר ללמוד ממקרי בוחן אלה על הצלחתן של רפורמות יבוא בישראל. אנו מקווים שמחקר זה יוביל למיסוד ההערכה של רפורמות סחר לפני ואחרי ביצוען כחלק מובנה בעבודתם של הגופים המקצועיים האחראים, ובכלל זה משרדי האוצר, הכלכלה והתעשייה והחקלאות וביטחון המזון.
תקציר
מבוא
בעשרות השנים האחרונות מקדמות ממשלות ישראל שורה של רפורמות שמטרתן פתיחת המשק ליבוא. רפורמות אלה הואצו על רקע המחאה החברתית של 2011, והמוטיבציה העיקרית שלהן היא הורדת יוקר המחיה באמצעות הגברת התחרות והורדת המחיר לצרכן. יחד עם זאת, ולמרות ההמלצות הברורות של ארגון ה־OECD ללוות רפורמות סחר בניתוחים כלכליים מראש ובדיעבד, רפורמות אלה לא לוו במחקר ובניתוח כלכלי מספקים, וקיים סימן שאלה לגבי מידת הצלחתן בהורדת המחיר לצרכן וכן לגבי השפעות נוספות שלהן על השוק שבו הן הופעלו.
המחקר הנוכחי בוחן את שוק שימורי הטונה, מצרך נפוץ הנצרך על ידי מרבית משקי הבית בישראל, ואת השינויים שחלו בו לאור הרפורמה שהוחלה עליו מאז 2013, ובעיקר את התפתחות המחיר לצרכן ומבנה הענף. זהו ניתוח ארוך טווח של למעלה מעשור (2013–2023) למוצר שקיבל התייחסות מיוחדת בדוח של "הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה" (ועדת קדמי), שהוקם בעקבות המחאה החברתית של קיץ 2011, ושהמלצותיו כוונו להורדת יוקר המחיה. מחקר זה מהווה נדבך נוסף בבדיקה הפרטנית של רפורמות היבוא במוצרי מזון ומידת הצלחתן בהשגת מטרתן. בהמשך לניתוח שוק החמאה השולחנית שפרסמנו (ארבל, 2024), גם מחקר זה מתמקד בשאלה האם המחיר לצרכן ירד כתוצאה מצמצום החסמים והרחבת היבוא.
שוק שימורי הטונה
טונה בשימורים היא מוצר פופולרי מאוד בישראל, והוא נחשב כמעט למוצר בסיסי. הניתוח שערכנו מתמקד בטונה בשמן צמחי, מוצר המהווה כ־65% מהשוק הביתי שבו פועלים יצרנים מקומיים ויבואנים. חומר הגלם מיובא במלואו, ועד שנת 2014 פעלו בשוק חמישה יצרנים מקומיים, שעיבדו אותו למוצר הסופי וסיפקו 85% מהצריכה המקומית. במהלך העשור הנבחן חל שינוי מהותי במבנה השוק: הייצור המקומי הצטמצם לכ־20% מהשוק, וחלק מהיצרנים המקומיים הסבו את פעילותם ליבוא.
הרפורמה בשימורי הטונה, שמטרותיה המוצהרות היו הגברת התחרות, שתוביל להורדת המחיר לצרכן, כללה הפחתת מכסים בלבד. ההפחתה הייתה הדרגתית וחלה על שני סוגים שונים של מכס שהוטלו על היבוא: המכס הקצוב (הרכיב השקלי), שצומצם בין 2013 ל־2016 עד לביטולו המוחלט, והמכס היחסי, שצומצם החל מ־2022.
ממצאי המחקר הנוכחי
המחיר לצרכן – בתקופת הניתוח, בחתך רבעוני נרשמה ירידה של 1.1% בלבד במחיר המשוקלל לק"ג טונה[1]. במונחי החיסכון הנאמד לכלל משקי הבית, מדובר בכ־3.35 ש"ח לנפש לשנה, סכום זניח, שאין לו השפעה מהותית על יוקר המחיה.
מודל הרגרסיה שיושם במחקר העלה, כי קיים מתאם חיובי מובהק בין המחיר לצרכן ובין המכס השקלי ומחיר חומר הגלם העולמי בכל שלוש תקופות הניתוח (קצרה, בינונית וארוכה). עם זאת, ככל שתקופת הניתוח ארוכה יותר, עוצמת הקשר בין הפחתת המכס למחיר לצרכן קטנה. בנוסף, השתמשנו במחיר לצרכן בצרפת כאינדיקטור לשוק שאינו מושפע מהרגולציה המקומית בישראל ובחנו את המתאם שלו למחיר לצרכן בישראל. המתאם שנמצא בין המחיר לצרכן בישראל למחיר לצרכן בצרפת מרמז על קיומו של גורם משפיע נוסף, שלא זוהה ואינו מוסבר רק על ידי מחיר חומר הגלם ומדיניות המכס.
הכמות המשווקת – היקף השיווק של טונה בשימורים עמד בעשור 2013–2023 על כ־9,500 טונות בשנה. בתקופה זו חלה ירידה בצריכה לנפש, מ־1.54 ק"ג לנפש בשנת 2014 ל־1.32 ק"ג בממוצע בשנים 2021–2023. נתוני שיא חריגים נרשמו בשנת 2020 בשל מגפת הקורונה ובאוקטובר 2023 על רקע המצב הביטחוני.
ריכוזיות – למרות הרפורמה, מדד הריכוזיות HHI נותר ברמה המוגדרת כגבוהה לאורך כל תקופת הניתוח. שלושת הספקים המובילים שמרו על נתח שוק יציב של יותר מ־75% ברוב התקופה ועל רמות מחיר גבוהות בהשוואה לספקים אחרים בשוק.
מספר הספקים ומגוון המוצרים – במהלך תקופת הניתוח פעלו בשוק 51 ספקים שמכרו 382 מק"טים שונים. הסרת חסמי היבוא אפשרה כניסת יבואנים קטנים ביבוא מקביל, אך מודל הרכש שלהם, המבוסס על קניות "הזדמנות"[2], הגביל את השפעתם על הריכוזיות ועל המגוון הזמין לצרכן. נמצא שהרוב המכריע של הספקים (82%) ושל המק"טים (92%) מחזיקים בנתח שוק זניח של פחות מ־1% מסך המכר השנתי. ממצא זה מצביע על כך שהמגוון, שגדל בצורה משמעותית בעקבות הרפורמה, אינו יציב ואינו זמין במידה מספקת. לכן, ספק אם הרפורמה אכן הגדילה את התועלת לצרכן באמצעות הרחבת ההיצע, אחת התועלות המרכזיות שמיוחסות להפחתת מכס.
סיכום
עבודות קודמות שבחנו את ההשפעה של רפורמת המכס על המחיר לצרכן של טונה בשימורים הגיעו לתוצאות סותרות, שנובעות בעיקר מהבדלים באורך תקופת הניתוח ובמשך הזמן שחלף מאז הרפורמה. הניתוח ארוך הטווח שנערך בעבודה הנוכחית מצביע על כך שהגברת התחרות, ככל שהתרחשה, הייתה מוגבלת ולא הביאה לירידה אפקטיבית במחיר לצרכן. החיסכון השנתי הממוצע לנפש נאמד ב־3.35 ש"ח בלבד, סכום זניח, שאין לו השפעה ממשית על יוקר המחיה. בנוסף, הרפורמה הובילה לצמצום דרמטי בייצור המקומי, דבר שהשפיע על אפשרויות התעסוקה בפריפריה, מבלי שהממשלה נקטה צעדי מדיניות משלימים כפי שהומלץ על ידי ארגון ה־OECD.
בדומה לתובנות שעלו בניתוח שוק החמאה, כלל הממצאים בעבודה זו מחדדים את החשיבות של התאמת כלי המדיניות למאפייני השוק ושל ביצוע ניתוח שוק לפני עיצוב הרפורמה ויישומה, ואת ההבנה שהציפייה שכל הקלה על יבוא תוביל להפחתת המחיר לצרכן היא ציפייה שאינה מבוססת. אנו מקווים שמחקר זה יוביל למיסוד ההערכה של רפורמות סחר לפני ואחרי ביצוען כחלק מובנה בעבודתם של הגופים המקצועיים האחראים, ובכלל זה משרדי האוצר, הכלכלה והתעשייה והחקלאות וביטחון המזון.
מבוא
בעשורים האחרונים מקדמות ממשלות ישראל שורה של רפורמות שמטרתן פתיחת המשק ליבוא. מרבית הרפורמות, ובעיקר אלו העוסקות ביבוא מוצרי מזון, גובשו על רקע המחאה החברתית של 2011 ומתבססות על המלצות של ועדות ממשלתיות שעסקו בתחרות וביוקר המחיה, בהן ועדת קדמי – הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה (2012)[3] וועדת טרכטנברג – הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת משנה יוקר המחיה ותחרותיות) (2011)[4], שהמלצותיהן אושרו כהחלטות ממשלה[5].
המוטיבציה המרכזית לעריכת רפורמות אלה היא הורדת יוקר המחיה באמצעות הגברת התחרות והורדת המחיר לצרכן. הרציונל שעמד בבסיסן הוא "הפחתת יוקר המחיה בתחום המזון על ידי ביטול מכסים והגדלת מכסות פטורות באופן שיאפשר הוזלה של מוצרי יבוא ויגדיל את התחרותיות של המשק הישראלי" (משרד האוצר, 2022).
בכמה פרסומים שבחנו מדיניות זו עלו שאלות באשר להצלחתן של רפורמות היבוא להשיג את מטרותיהן המוצהרות (בנק ישראל, 2024; כרם-גילה, 2019; מבקר המדינה, 2021; משרד האוצר, 2019; פרץ, 2018). על פי הכלכלנית הראשית של משרד האוצר, "מבדיקת השלכות הפחתות המכסים בשנים 2012–2013 לא ניכרת השפעה משמעותית על יוקר המחיה" (משרד האוצר, 2019), וכך גם לגבי הרפורמות של 2016–2020 (כרם-גילה, 2019; מבקר המדינה, 2021). למסקנה זו שותף, כאמור, גם בנק ישראל, כפי שניתן ללמוד מדוח הבנק לשנת 2023: "למרות ההתקדמות בהסרת החסמים מיבוא המזון, והשפעתה על מחירי היבוא עצמו, עדיין אין סימנים מובהקים שיעידו כי היא הביאה לירידה בולטת של המחירים לצרכן" (בנק ישראל, 2024[6]).
בנוסף, אופן ביצוע הרפורמות מצביע על התעלמות מקשיים וממגבלות שיש לכלי המדיניות הננקטים והידועים מהתיאוריה הכלכלית. בהקשר זה ראוי לציין את ההבדלים התיאורטיים בין מכסים למכסות פטורות ממכס. מכסים נועדו להגן על התעשייה המקומית, ועצם הטלתם מושתתת על מטרות ארוכות טווח. לעומת זאת, תפקידן של מכסות פטורות ממכס הוא לשמש כמנגנון אד־הוק למתן מענה לעודף ביקוש של מוצר מוגן העולה על היקף הייצור המקומי. לרוב, הממשלה איננה מצליחה לתאם בין סוגי הכלים ולהגיע לאופטימיזציה במינימום בירוקרטיה (אטר, 2020). פתיחת מכסות יבוא בפטור ממכס (או במכס מופחת) היא תהליך רגיש, המצריך ניתוח מעמיק של מבנה השוק והערכה סבירה של ההשפעות הצפויות של יבוא במחירים שהם נמוכים מההיצע המקומי. ניתוח מסוג זה לא התקיים במסגרת רפורמות היבוא של מוצרי מזון לישראל.
בנוסף, במקרים רבים, יישום הרפורמות לא מתבסס על ניתוח נתונים ומבנה השוק אל מול הגדרת המטרה. דוגמה לכך ניתן לראות במנגנוני ההקצאה של מכסות פטורות ממכס. כניסת שחקנים חדשים לשוק, שנתפסת כאחד האמצעים המרכזיים להגברת התחרות ולהשפעה אפשרית על המחיר לצרכן, היא יעד מוצהר של הרפורמה. בפועל, תנאי המכרזים מקשים על יבואנים חדשים להתמודד ולזכות במכסות, ובכך פוגעים בהשגת יעד זה. עיצוב תנאי המכרז והקצאת המכסות הפטורות מתעלמים מהפערים ביכולת ההתמודדות עליהן בין רשתות השיווק ויבואנים גדולים ליבואנים קטנים.
למרות שורה ארוכה של רפורמות סחר שבוצעו בישראל, המחקר והניתוח הכלכלי לפני הרפורמות (ex-ante) ואחריהן (ex-post) לוקים בחסר. בין היתר, לא נערכה הערכה שיטתית לאחר מעשה (ex-post) של אפקטיביות הרפורמות במדיניות הסחר ושל מידת תרומתן להקטנת יוקר המחיה ולגידול ברווחה, והממשלה לא הציגה מתודולוגיה סדורה לביצוע ההערכות הללו ולא קבעה גורם מקצועי שיהיה אחראי לעריכתן. כל זאת, על אף ההמלצות הברורות של ארגון ה־OECD ללוות רפורמות סחר בניתוחים כלכליים מפורטים, גם מראש וגם בדיעבד (פינקלשטיין, 2021).
נייר זה הוא פרק שני של עבודה רחבה יותר, שמטרתה היא לבדוק באופן פרטני את מידת הצלחתן של רפורמות בכמה מוצרי מזון בהשגת מטרתן, ובפרט לענות על השאלה האם המחיר לצרכן ירד כתוצאה מצמצום החסמים והרחבת היבוא. הפרק הנוכחי עוסק בטונה בשימורים, פרקים נוספים עוסקים בחמאה (ארבל,2024 ) ובגבינה צהובה (ארבל, טרם פורסם).
אנו מקווים שמחקר זה יוביל למיסוד ההערכה של רפורמות סחר לפני ואחרי ביצוען כחלק מובנה בעבודתם של הגופים המקצועיים האחראים, ובכלל זה משרדי האוצר, כלכלה ותעשייה וחקלאות וביטחון המזון.
פרק 1: כלי מדיניות בשוק שימורי הטונה, שינויים רגולטוריים וציר הזמן
טונה בשימורים הוא מצרך מזון פופולרי בישראל. בשנת 2023 עמדה ההוצאה הממוצעת של משק בית בישראל על מצרך זה על כ־18 ש"ח לחודש, 216 ש"ח בשנה[7]. השוק נחלק לטונה בשמן ולטונה במים, כאשר טונה בשמן מתחלקת לטונה בשמן צמחי (טונה רגילה) ולמוצרי פרימיום כגון טונה בשמן זית, טונה בטעמים וכו'. איור 1 מציג את התפלגות שוק הטונה במגזר הביתי לפי הקטגוריות הראשיות. הניתוח בפרק זה מתמקד בטונה בשמן צמחי, המהווה את עיקר השוק (65%), קטגוריה הכוללת את האריזות הביתיות בטווח המשקלים 80–220 גרם ליחידה, במגוון המארזים[8].
חומר הגלם המרכזי לייצור טונה בשימורים הוא דגי טונה וכולו מיובא לישראל. סיווג המוצר הסופי כיבוא או כייצור מקומי מחייב להחליט על קריטריון הבחנה. בעבודה זו אימצנו את ההבחנה המקובלת בספרות המחקרית בנושא[9], המבוססת על מקום העיבוד: "מוצרי יבוא" – טונה המגיעה לישראל ארוזה בקופסאות, בתצורה הסופית הנמכרת לצרכן; "ייצור מקומי" – טונה המגיעה לישראל קפואה ועוברת בישול ואריזה במפעלי העיבוד בארץ. ב־2013, מועד ההחלטה על ההפחתה הראשונה של המכס, פעלו בישראל חמישה מפעלים שעיבדו את חומר הגלם למוצרי שימורים. מפעלים אלו, שהיו כולם ממוקמים ביישובי פריפריה, העסיקו מאות אחדות של עובדים וסיפקו יותר מ־85% מהצריכה המקומית. חלק מהדיון סביב הפחתת המכס נגע להשפעה שצפויה למהלך על הייצור המקומי ולאפשרות שהוא יוביל לסגירת מפעלי העיבוד בארץ ולפיטורי העובדים[10]. בשנת 2023 פעלו בישראל רק שני יצרנים מקומיים, שהחזיקו כ־20% מהשוק[11].
לאור העובדה שחלק מהספקים פעלו ופועלים הן כיצרנים והן כיבואנים בתקופות שונות, ולא קיימות אינדיקציות ברורות להבחנה בין יבוא לייצור מקומי בתוך אותו מותג, הניתוח שערכנו מתייחס לכלל שימורי טונה בשמן, ללא הבחנה בין ייצור מקומי ליבוא.
הפחתת המכס על שימורי טונה מהווה חלק מהיישום של המלצות "הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה" (ועדת קדמי), שהוקמה בעקבות המחאה החברתית של קיץ 2011. בדוח הסופי של הוועדה, שפורסם ביולי 2012, נכתב: "במוצרי מזון תעשייתי מעובד ממליץ הצוות על הפחתות מכסים משמעותיות, לרבות במוצרים בהם המכס גבוה במיוחד: שימורי טונה, רכזים למיצי פירות ונקניקים ומוצרי בשר"[12]. בהמלצת הצוות, בפרק הדן בהפחתת המכסים על מזון תעשייתי נכתב: ״שימורי טונה – שיעור המכס כיום עומד על כ־30%. הצוות המליץ להפחית את המכס לשיעור של 12%, במתווה של 4 שנים״. בהודעת הדוברות על חתימת שר האוצר על הצו להפחתת המכס נכתב: "הפחתת שיעור המכס על שימורי טונה נועדה לחולל הפחתת מחירים אפקטיבית לצרכן הסופי ולהגביר את התחרות בשווקים המקומיים".[13] מניתוח המקורות השונים עולה, שהמוטיבציה הראשית להפחתת המכסים הייתה הורדת המחיר לצרכן, וכי בחירת המוצרים שעליהם תחול הרפורמה, ובכלל זה טונה בשימורים, נעשתה בהתבסס על גובה המכס שחל עליהם.
הרפורמה בשימורי טונה כללה הפחתת מכסים בלבד וחלה על מוצרי טונה שמיובאים לארץ בתצורה הסופית הנמכרת לצרכן. המכס שחל על שימורי טונה ערב כניסתה של הרפורמה לתוקף כלל שני רכיבים: רכיב שקלי (מכונה גם "מכס קצוב") – סכום מכס קבוע בגובה של 3.51 ש"ח לק"ג, המשולם לכל טונה מיובאת ללא תלות במחירה; ורכיב יחסי – שיעור של 12% ממחיר הסחורה המיובאת. הפחתת המכס שעליה החליטה הממשלה הייתה הדרגתית ואושרה בשני מהלכים:
א. בספטמבר 2013 נחתם צו להפחתה הדרגתית של הרכיב השקלי בארבע פעימות, מנובמבר 2013 ועד ביטולו המלא בתחילת 2016.
ב. בפברואר 2022 נחתם צו להפחתת הרכיב היחסי בשתי פעימות: הורדה ל־6% בספטמבר 2022 וביטול מלא בתחילת 2024.
בדברי ההסבר לצו הסרת המכס ב־2013 נכתב: "על מנת לחולל הפחתת מחירים אפקטיבית לצרכן הסופי יש להגביר את התחרות בשווקים המקומיים. אחת הדרכים להורדת מחירים והגברת התחרות הינה הפחתת מכסים אשר תוזיל את העלויות ליבואן, ותאפשר ליבואנים להוריד את המחיר לקמעונאי ולצרכן. כך, גם היצרן המקומי יתייעל ויוריד את מחיריו על מנת להתמודד עם מחירי היבוא. צו זה מפחית את המכס במהלך השנים 2013 עד 2016, כך שמדי שנה יופחת המכס הקצוב [...] וזאת על מנת לאפשר לענף יצור שימורי הטונה המקומי ולייבוא להסתגל לשינוי המוצע". כלומר, המטרות הברורות של הפחתת המכס היו הגברת התחרות, שתוביל להורדת המחיר לצרכן.
בציר הזמן המוצג באיור 2 כללנו את מועד סגירתו של מפעל סטארקיס בישראל וזאת בשל גודלו היחסי. כתוצאה מסגירתו השתנה המקור של כ־40% מהכמות המשווקת מייצור מקומי ליבוא.
פרק 2: עבודות קודמות שבחנו את שוק שימורי הטונה
הטונה בשימורים הייתה למֵעֵין דגל של הממשלה במאבקה ביוקר המחיה לאחר המחאה החברתית של קיץ 2011. מיצוב זה הוביל לבדיקת ההשפעות של רפורמת ביטול המכס על מחיר שימורי הטונה על ידי משרדי ממשלה וגם על ידי גופי מחקר. בין העבודות קיימת שונות בדגשים, בשאלת המחקר, באורך תקופת הניתוח, בבסיס הנתונים העיקרי ובמתודולוגיה, ובהתאם לכך קיימים גם הבדלים בממצאים ובמסקנות.
על פי הניתוח של משרד האוצר, בשנים 2013–2016 ירד מחיר הטונה לצרכן בכ־15%, והפחתת המכסים "הגבירה את התחרות שהובילה לגלגול הפחתת העלויות לצרכן" (משרד האוצר, 2016). לעומת זאת, מאיר (2019) מצא עלייה של כ־4.5% במחיר הטונה בתקופת רפורמת המכס וכן מתאם שלילי בין שיעור המכס למחיר לצרכן. כרם-גילה (2019) מצא יציבות במחירי שימורי הדגים, שהטונה היא רכיב מרכזי שלו, ומראה שנתוני הלמ"ס מצביעים על עלייה במחיר הטונה גם לאחר הפחתת המכסים. בנוסף, כרם-גילה מציין כי השאיפה (ואף ההתממשות) של מחיר נמוך בטווח הקצר אינה מבטיחה בהכרח מחיר נמוך בטווח הארוך, שכן אין לצפות שהורדת מכסים תוביל באופן אוטומטי לירידת מחירים, ושמהלך הורדת המכס בטונה (ובמוצרים הנוספים שנבדקו) לא לוּוה בצעדי מדיניות משלימים. הניתוח של רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022) זיהה מתאם חיובי בין הפחתת המכס לירידה במחיר, ואף אמד על סמך מקדמי המתאם את הירידה "הנובעת" מהמהלך של הפחתת המכס (ביטול הרכיב השקלי) ב־6.4%.
באופן דומה לממצאים על השינוי במחיר לצרכן, ממצאי העבודות השונות לגבי רמת הריכוזיות, מגוון המוצרים ושינויים במבנה השוק היו מגוונים ולעיתים סותרים.
ניתן להצביע על כמה חוסרים ומתודולוגיות מגבילות, שמקשים על הסקת מסקנות חד־משמעיות באשר להשפעתה ארוכת הטווח של הרפורמה בהתבסס על עבודות אלה. הניתוח של משרד האוצר (2016) מתבסס על תקופה קצרה ועל מספר מצומצם של מק״טים, ואינו בוחן את השפעתם של גורמים חיצוניים כגון מחיר חומר הגלם או שינויים מבניים בשוק; בעבודתו של מאיר (2019), שנשענת על מודלים אקונומטריים, התקבלו תוצאות לא מובהקות ברוב ההרצות, ולכן אי אפשר להסיק ממנה מסקנה ברורה לגבי השפעת הרפורמה; נייר המדיניות של כרם-גילה (2019) אינו מבצע ניתוח ישיר של מחירי הטונה, אלא עושה שימוש במדדים רחבים באופן שמקשה לבודד את השפעת כלי המדיניות על המוצר עצמו; ואילו המחקר של רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022), על אף יתרונותיו האקונומטריים, מוגבל לתקופה קצרה במיוחד ומסיק מסקנות סיבתיות על בסיס מתאם בלבד. בנוסף, אף אחת מן העבודות אינה בוחנת באופן שיטתי את השפעת הרפורמה לאורך מחזור מלא של תנודות במחיר חומר הגלם, ולא את השאלה האם השינויים שנצפו בריכוזיות, במספר הספקים ובמגוון המוצרים משקפים שינוי מבני מתמשך או תנודות זמניות שאינן משנות את מבנה הכוח בענף.
טבלה 1 מציגה השוואה בין העבודות בהיבטים טכניים של המקורות, תקופת הניתוח והמתודולוגיה, וכן את הממצאים לגבי פרמטרים נבחרים, כמו השינוי במחיר לצרכן וברמת הריכוזיות.
על רקע ההבדלים במתודולוגיה של מחקרים אלה, לרבות ההבדלים בממצאיהם, שלעיתים סותרים זה את זה, בולט הצורך (שלא מומש) בניתוח מקדים של ההשפעות האפשריות של המדיניות המוצעת (ex-ante), וכן בהערכת ההשפעה אחרי מעשה (ex-post) בצורה אחידה וארוכת טווח. במחקר הנוכחי אנו מציגים הערכה מקיפה של השפעת הרפורמה על שוק הטונה בישראל בטווח הקצר ובטווח הארוך. הערכה זו נשענת על השימוש בנתוני מכר ומחירים לתקופה ארוכה של 11 שנים (2013–2023), מודל רגרסיה אחיד שנבחן בשלוש תקופות שונות וכן משתנים חיצוניים נוספים מלבד גובה המכס, ובכלל זה מחיר חומר הגלם והמחיר לצרכן בשוק שאינו מושפע מהרגולציה הישראלית. ניתוח זה מנסה להתגבר על המגבלות העיקריות שעלו במחקרים הקודמים ולאפשר הערכה שיטתית של השפעת הרפורמה על המחיר לצרכן ועל מאפיינים נוספים של הענף. הכמות המשווקת, רמת הריכוזיות, התנהגות הספקים ומגוון המוצרים, שעליהם אנו מרחיבים את הדיון, הם היבטים חשובים להבנת התמונה הכוללת. לחלקם יש התייחסות בעבודות קודמות, אולם במרביתן הם לא נותחו באופן שיטתי.
פרק 3: מטרת העבודה
בעבודה זו אנחנו בוחנים את שוק שימורי הטונה ואת השינויים שחלו בו בשנים 2013–2023 לאור הרפורמה ושינויי המדינות שהחילה עליו הממשלה בתקופה זו. כפי שציינו קודם, המטרה שעמדה בבסיס הרפורמה, בטונה כמו גם בשאר המוצרים, הייתה הפחתת יוקר המחיה בתחום המזון. הרציונל היה שעל ידי ביטול מכסים (ובחלק מהמוצרים גם הגדלת מכסות פטורות ממכס) תתאפשר הוזלה של מוצרי יבוא, וכניסתם לשוק תגדיל את התחרותיות של המשק הישראלי, שכתוצאה ממנה תחול ירידה במחיר לצרכן. מטרתה של העבודה הנוכחית היא לבחון את מידת ההצלחה של הרפורמה שננקטה בשימורי הטונה. שאלת המחקר העיקרית היא האם המחיר לצרכן ירד כתוצאה מצמצום החסמים והרחבת היבוא, ולפיכך הניתוח מתמקד בשינויים במחיר לצרכן ובגורמים המשפיעים עליו. שיטת האמידה שבה נקטנו היא רגרסיה פשוטה. משתני הבקרה המשולבים בניתוח הוגדרו במטרה לבחון השפעות שונות, שלא נלקחו בחשבון בעבודות קודמות. בנוסף, אנו מנתחים את השינויים על פני תקופות זמן שונות במטרה לבחון את ההשפעות קצרות הטווח וארוכות הטווח. ראוי לציין, שתקופת הניתוח בעבודה זו, המכסה 11 שנים, ארוכה באופן משמעותי בהשוואה לעבודות אחרות שבחנו את הנושא ונסקרו לעיל. פירוט המשתנים שבהם השתמשנו ושיטת האמידה מובאים בנספח.
הניתוח הרחב וההעמקה שביצענו בנתונים העלו, בנוסף למחיר לצרכן, נושאים וממצאים נוספים בעלי חשיבות, ובכלל זה הכמויות המשווקות, מגוון הספקים, שרידותם והשינויים בהם. אנו מפרטים ממצאים אלה בעבודה.
ככלל, הפחתת המכס בשימורי טונה כמעט שלא לוותה בצעדי המדיניות שה־OECD ממליץ לנקוט בעת פתיחת ענפים לסחר חופשי במטרה להגיע לתוצאות אפקטיביות[14], למעט הניתוח של רשות התחרות, שניתן לראות בו דין וחשבון לציבור על תוצאות הרפורמה. המחקר הנוכחי מהווה הרחבה של ניתוח ex-post ארוך טווח לרפורמה בשוק הטונה. תוצאותיו יוכלו להוות תשתית לעבודת מטה יסודית ומקצועית של הממשלה לבחירה בכלי המדיניות המתאימים ביותר לרפורמות בשוק המזון ולגיבוש המודלים העתידיים למדיניות ממשלתית אפקטיבית.
פרק 4: ממצאי הניתוח הנוכחי
4.1 המחיר לצרכן
בדיקת המחיר לצרכן מושפעת מאוד מאופן החישוב. בטבלה 2 מוצג השינוי במחיר לצרכן בתקופת המחקר – מחיר ממוצע משוקלל, שהתקבל מחלוקת סך פדיון המכר של הברקודים שנכללו בניתוח בכמות המצרפית שנמכרה מאותם מוצרים – בהתאם ליחידת הזמן שעליה נעשה הניתוח: חודש, רבעון או שנה.
כפי שניתן לראות בטבלה 2, בחינת הנתונים ברמה שנתית וברמה רבעונית מעלה, כי המחיר המשוקלל לק"ג טונה בסוף תקופת הניתוח היה נמוך בהשוואה לתחילתה. כלומר, נמצא שחלה ירידה במחיר לצרכן (9.3%- ו־1.1%-, בהתאמה). לעומת זאת, בחינת הנתונים ברמה חודשית מעלה, כי נרשמה עלייה במחיר לצרכן (2.0%+)[15]. ההבדל נובע מהשונות הגבוהה במחיר הממוצע בין חודשי הרבעון הראשון של 2013 ביחס לשאר חודשי שנת 2013 (0.88 ו־0.29, בהתאמה). גם מרבית הפער בשיעורי השינוי במחיר בין הרמה השנתית לרמות החודשית והרבעונית מוסבר על ידי המחיר הממוצע ברבעון הראשון של 2013, שהיה נמוך משמעותית מהמחיר בשאר שנת 2013, כך שהמחיר הממוצע השנתי או הרבעוני נמוך יותר מהמחיר החודשי. לפיכך, בקריאת התוצאות חשוב להיות ערים לרגישותן לא רק למועד ההתחלה והסיום של הניתוח, אלא גם לאינטרוול (קבוע הזמן) ולמידת התאמתו למטרת הניתוח. בהתבסס על עבודת קודמות בחרנו לבצע את הניתוח על הרמה הרבעונית. לא נמצא הבדל מהותי בתוצאות שהתקבלו עבור הרמה החודשית (טבלה 5 בנספח).
הניתוח בעבודה זו נעשה על המחיר ליחידת משקל אחידה: ק"ג של טונה בשימורים מכלל המותגים ובמגוון האריזות. באיור 3, המציג את המחיר המשוקלל ברמה רבעונית, ניתן לראות שמחיר השיא בתקופת הניתוח נרשם ברבעון השלישי של 2013, לפני התחלת הורדת המכס, וכן שהוא היה גבוה ב־24% מהמחיר הנמוך ביותר בתקופת הניתוח, שנרשם ברבעון השני של 2016, אחרי ההפחתה האחרונה במכס השקלי. ירידת המחיר, שנרשמה במקביל להפחתת המכס השקלי, נבלמה ברבעון השני של 2016, ותנודתיות המחיר בהמשך תקופת הניתוח הייתה מתונה יותר. עליית מחיר נרשמה מאמצע 2016 עד סוף 2017, ומהרבעון השלישי של 2020 עד סוף תקופת הניתוח, וירידת מחיר נרשמה בין הרבעון האחרון של 2018 לרבעון השלישי של 2020. כאמור, בהסתכלות מצרפית (כל המק"טים מכל המקורות) על פני התקופה כולה בחתך רבעוני, נרשמה ירידת מחיר של 1.1%.
בדומה לעבודות קודמות, חישוב מחירו של חומר הגלם בעבודה זו נעשה לפי מחירה של טונה גולמית בבורסת הסחורות של תאילנד, מקור היבוא העיקרי של טונה לישראל, על סמך נתוני חברת Thai Union [16],[17]. בתקופת הניתוח נרשמו שינויים משמעותיים במחירו של חומר הגלם (איור 4). מחירו ירד באופן חד מאמצע 2013 עד אמצע 2014 וכן בשנים 2018–2019. כמו כן, חלו גם עליות במחירו של חומר הגלם, בעיקר בשנים 2016–2017 ומאמצע 2021 עד אמצע 2023. בעבודה של רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022) נדון קיומו של מתאם בין מחיר חומר הגלם למחיר לצרכן בישראל. בהסתמך על ניתוח זה בחנו את המתאם בפיגור של רבעון אחד. כלומר, אנחנו מניחים ששינוי במחיר חומר הגלם ברבעון מסוים יבוא לידי ביטוי במחיר לצרכן בישראל רק ברבעון שאחריו[18].
4.2 מודל רגרסיה לניתוח השינויים במחיר לצרכן
מטרתם של מודל הרגרסיה והניתוח שערכנו בעבודה הנוכחית היא לקבוע את מידת הקשר (מתאם) של כל אחד מהמשתנים הבלתי תלויים עם המשתנה התלוי וזאת ללא הנחת סיבתיות. על סמך עוצמת הקשרים שנמצאו ניתן להעריך, בהתבסס על שינויים במשתנים הבלתי תלויים, ובמיוחד במחיר חומר הגלם ובגובה המכס, קירוב ראשוני של השינויים במשתנה התלוי שעומד בבסיס הניתוח – המחיר לצרכן. מחיר הטונה לצרכן שעליו נעשה הניתוח הוא תוצאת החישוב של הממוצע המשוקלל של כלל המוצרים בשוק בהתאם לכמות המכר שלהם, וזאת, כפי שהסברנו לעיל, ללא הבחנה בין ייצור מקומי ליבוא. המשתנים הבלתי תלויים בניתוח נגזרו מכלי המדיניות שהופעל במהלך תקופת הניתוח – הורדת המכס בפעימות – וכללו את גובה המכס השקלי ואת שיעור המכס היחסי.
בנוסף לכלי המדיניות, בדקנו את רמת המתאם בין המחיר לצרכן למחיר חומר הגלם בתאילנד (מקור היבוא העיקרי) וכן למחיר לצרכן בצרפת, אשר משמש כאינדיקטור לשוק שאינו מושפע מהרגולציה המקומית בישראל (הרחבה לגבי כלל המשתנים, ובכלל זה המחיר בצרפת, וכן משוואת הרגרסיה ותוצאות מפורטות מובאות בנספח מודל הרגרסיה).
הניתוח בוצע לשלוש תקופות: תקופה קצרה, 2013–2017, בהתאם לתקופת הניתוח של רשות התחרות; תקופה בינונית, 2013–2019, שבה עמדו לרשותנו נתוני המחיר לצרכן בצרפת; ותקופה ארוכה, 2013–2023, שמכסה את עשור הניתוח המוצג בנייר זה עבור כל המוצרים. כלל הממצאים, לשלוש תקופת הניתוח, מוצגים בטבלה 3.
ניתוח לתקופה הקצרה: 2013–2017
לאור העובדה שהניתוח של רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022) כלל ניתוח מבוסס רגרסיה, שהתבסס על מקורות נתונים זהים לאלו שעליהם נעשה הניתוח בעבודה הנוכחית (סטורנקסט למחיר לצרכן ו־Thai Union למחיר חומר הגלם)[19], בחרנו לחזור על הניתוח של רשות התחרות. התוצאות שהתקבלו לניתוח הרבעוני דומות ומאפשרות להניח שההבדלים בבסיסי הנתונים זניחים[20].
בדומה לממצאי רשות התחרות, גם בניתוח שלנו לתקופה הקצרה נמצא שהמחיר לצרכן מתואם באופן חיובי ומובהק עם מחיר חומר הגלם (בפיגור של רבעון) ועם המכס השקלי[21]. כלומר, ירידה של 1 ש"ח במכס השקלי או במחיר חומר הגלם מתואמת עם ירידה של כ־1 ש״ח במחיר לצרכן בישראל (טבלה 3 עמודה 1).
כמו כן, בדקנו הוספה של המחיר לצרכן בצרפת כמשתנה מסביר. תוספת זו ביטלה את המובהקות של משתנה המכס השקלי, וכן לא נמצא מתאם מובהק למחיר בצרפת (טבלה 3 עמודה 2). להערכתנו, ההסבר לחוסר המובהקות של שני המשתנים הוא מספר תצפיות קטן ביחס למספר המשתנים המסבירים. בשורה התחתונה, מודל הניתוח המתאים לתקופה הקצרה הוא זה שכולל רק את עלות חומר הגלם והמכס השקלי.
למרות שעמדו לרשות רשות התחרות נתונים ארוכי טווח[22], היא בחרה להגביל את תקופת הניתוח האקונומטרי ולסיימה ב־2017. בדוח נכתב: "בדיקות הרגישות העלו כי גודל האפקט שזוהה בבדיקה אינו רגיש מאד לתקופת בה נעשה שימוש בבחינה. עם זאת, תנודתיות גבוהה במחיר העולמי טרום תקופת הבחינה מכניסה 'רעש' לאמידה כך שמובהקות הממצאים נחלשת. הבנה זו מאששת את הבחירה בתקופת הדגימה בה נעשה שימוש" (הקט ופרינסקי מהל, 2022).[23] אנחנו חולקים על מסקנה זו. למיטב הבנתנו, המטרה של הורדת המכס היא לגרום לירידת המחיר לצרכן בישראל לטווח ארוך ולא באופן חד־פעמי או לתקופה קצרה בלבד, ומסיבה זו נכון לבדוק את השפעת הורדת המכס לאורך זמן. יתרה מכך, בהתבסס על נתונים אלו, שנבחרו כמייצגים באופן נאמן את המציאות, ככל שאכן חלה ירידה ברמת המובהקות, אין ליחס אותה ל"רעש", אלא לכך שלא כל הממצאים התקפים לזמן קצר תקפים לתקופה ממושכת יותר.
ניתוח לתקופה הבינונית: 2013–2019
הארכת תקופת הניתוח מגדילה את מספר התצפיות ומאפשרת להגדיל את מספר המשתנים המסבירים הנבדקים. אורכה של תקופת הניתוח הבינונית נגזר מבסיס הנתונים הזמין של המחיר לצרכן בצרפת. בדומה לממצאים בתקופה הקצרה, גם בניתוח לתקופה הבינונית (טבלה 3, עמודות 3 ו־4) נמצא מתאם חיובי מובהק בין המחיר לצרכן בישראל למכס השקלי ולמחיר חומר הגלם, ובנוסף נמצא מתאם מובהק גם למחיר לצרכן בצרפת. על פי התוצאות, ירידה של שקל במכס השקלי מתואמת עם ירידה של כ־76 או 82 אגורות במחיר לצרכן בישראל (תלוי במודל).
השוואה בין תוצאות הניתוח במודל הכולל את המחיר לצרכן בצרפת כמשתנה מסביר ובין המודל שאינו כולל אותו (טבלה 3, עמודות 4 ו־3, בהתאמה) לא מצביעה על הבדלים מהותיים בערכי המקדמים של מחיר חומר הגלם והמכס השקלי. המקור העיקרי של חומר הגלם והרגולציה על היבוא בישראל ובצרפת היו שונים בתקופת הניתוח. המתאם המובהק שנמצא בין המחיר לצרכן בישראל ובצרפת, למרות הבדלים אלו, יכול להצביע על כך שעל פניו קיים גורם נוסף המשפיע על המחיר לצרכן, הן בצרפת והן בישראל. גורם זה, שאינו מחיר חומר הגלם או מדיניות המכס בישראל, לא זוהה ולא נכלל בניתוח שערכנו וכן לא בזה של רשות התחרות, ונראה שיש מקום לזהותו ולהבינו על מנת לדייק את אומדן ההשפעה של הפחתת המכסים על המחיר לצרכן. תוצאות הניתוח לתקופה הבינונית מאששים את הקשר שנמצא בתקופה הקצרה ובמחקרים קודמים, ולפיו השינויים במחיר לצרכן בישראל חלו בכיוון ובסדר גודל דומים לשינויים שחלו במחיר חומר הגלם וברכיב המכס השקלי. עם זאת, הם גם מעידים על כך שהסבר לשינוי במחיר לצרכן הנשען רק על השינוי במשתנים אלה הוא חסר.
ניתוח לתקופה הארוכה: 2013–2023
כאמור, המטרה של הממשלה בהורדת המכס היא לגרום לירידת המחיר לצרכן בישראל לאורך זמן. ניתוח לתקופה ארוכה מאפשר מענה שלם יותר לשאלה עד כמה הושגו מטרות הרפורמה. בניתוח לתקופה הארוכה, 2013–2023 (טבלה 3, עמודה 5), נכללים שלושה רבעונים לפני החלת הרפורמה, כל תקופת ההפחתה ההדרגתית ברכיב השקלי של המכס עד לביטולו המוחלט (ספטמבר 2013 עד ינואר 2016) וכן הפעימה הראשונה בהפחתת המכס היחסי (ספטמבר 2022). בדומה לתוצאות הניתוח בתקופות הקצרה והבינונית, גם בתקופה הארוכה נמצא מתאם חיובי מובהק בין המחיר לצרכן בישראל למחיר חומר הגלם ולרכיב השקלי של המכס. כך, ירידה של שקל במכס השקלי מתואמת עם ירידה של כ־72 אגורות במחיר לצרכן בישראל. יחד עם זאת, לא נמצא שיש מתאם בין הרכיב היחסי של המכס למחיר לצרכן. נראה כי ההשפעה של המכס השקלי על המחיר לצרכן יורדת ככל שטווח הזמן שנכלל בניתוח לאחר מועד הרפורמה ארוך יותר. בהתחשב בפרק הזמן הקצר יחסית שחלף מאז הפעימה הראשונה של הורדת המכס היחסי ועד סוף תקופת הניתוח שלנו, אנו ממליצים לחזור על ניתוח זה בתום שלוש שנים מביצוע הפעימה השנייה.
סיכום הניתוח במודל רגרסיה
סיכום תוצאות הניתוח באמצעות מודל הרגרסיה לשלוש התקופות מוצג בטבלה 3. הממצא המרכזי העולה מהטבלה הוא קיומו של קשר ברור, המתבטא במתאם המובהק בין המחיר לצרכן למכס השקלי ולמחיר חומר הגלם. כלומר, ככל שחלה עלייה במחיר חומר הגלם או בגובה המכס, צפוי שתחול עלייה גם במחיר לצרכן. כך גם לגבי הכיוון ההפוך: לאחר ירידה במחיר חומר הגלם או בגובה המכס ניתן להניח שתחול ירידה גם במחיר לצרכן. תוצאה זו, התואמת לממצאי רשות התחרות, התקבלה בכל שלוש תקופות הניתוח.
כמו כן, למשך התקופה הנבחנת יש השפעה על התוצאות (איור 5). ככל שתקופת הניתוח ארוכה יותר, השפעות המכס ומחיר חומר הגלם קטנות יותר, מה שעשוי להעיד על כך שהחלק שמועבר על ידי היבואנים לצרכנים, מתוך השינוי במחיר שהם חווים, קטן יותר. ניתן להניח שממצא זה משקף את תהליכי ההתייצבות של השוק, שלא קיבלו משתנה מסביר עצמאי במשוואת המודל. כמו כן, ממצא זה מצביע על כך שאומדן נכון של השפעת הרפורמה לטווח ארוך מחייב התאמה של תקופת הניתוח והתרחקות מספיקה ממועד סיום הרפורמה[24].
לבסוף, על בסיס המתאם המובהק שנמצא בין המחיר לצרכן בישראל ובצרפת והתרומה של הוספתו לעלייה באחוז השונות המוסברת על ידי המודל (טבלה 3, עמודות 2 ו־4), ניתן להסיק שקיים גורם נוסף המשפיע על המחיר לצרכן (הן בצרפת והן בישראל), שלא זוהה ולא נכלל בניתוח. כמו כן, ראוי לשים לב לכך, שהתמונה הכללית העולה מהניתוח היא שהגברת התחרות, ככל שהתרחשה, הייתה מוגבלת ולא הביאה לירידה אפקטיבית במחיר לצרכן.
4.3 הכמות המשווקת
היקף השיווק של טונה בשימורים באריזות קטנות למגזר הפרטי בישראל עמד בעשור 2013–2023 על כ־9,500 טונות בשנה, קרוב ל־800 טונות בחודש (איור 6). נתונים חריגים נרשמו בשנת 2020, תקופת מגפת הקורונה, שבה נרשמה צריכת שיא של מעל 10,000 טונות, 875 טונה לחודש, ובחודש אוקטובר 2023, שבו נרשמה צריכה של 1,273 טונות, לעומת צריכה חודשית ממוצעת של 806 טונות בחודשי השנה האחרים.
בעשור זה חלה ירידה בצריכה לנפש של שימורי טונה שנרכשו על ידי משקי בית בישראל. הכמות המשווקת ירדה מרמה של 1.54 ק"ג בממוצע לנפש ב־2014 ל־1.32 ק"ג בממוצע לנפש לשנה בשנים 2021–2023 (בניכוי אוקטובר 2023).
4.4 ריכוזיות
על פי דברי ההסבר של רשות המיסים לצו עדכון התעריפים, אחת המטרות של הפחתת המכס היא הגברת התחרות. שלוש מתוך ארבע העבודות הקודמות שנסקרו התייחסו לשינוי בריכוזיות. רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022) ומאיר (2019) מצאו ירידה מרמת ריכוזיות גבוהה לרמה בינונית, ואילו הכלכלנית הראשית באוצר (משרד האוצר, 2016) מצאה שחלה ירידה קלה ברמת הריכוזיות, אולם היא התרחשה בתוך הטווח הנחשב רמה גבוהה (מעל 2,500 נקודות)[25] (טבלה 1). הניתוח שלנו מצביע על כך שרמת הריכוזיות בסוף תקופת הניתוח הייתה עדיין בתחום הרמה הגבוהה, אולם ברף התחתון שלה (2,540), וברמה נמוכה יותר מאשר בתחילת תקופת הניתוח (3,370). הירידה בריכוזיות חלה משנת 2013 עד אמצע 2017, ובהמשך גם בשנת 2022 עד אמצע 2023 (איור 7), אולם במהלך כל תקופת הניתוח על פני 11 שנים, רק פעם אחת נרשמה ריכוזיות ברמה בינונית, ברבעון 3 של שנת 2023. על אף שחלה ירידה בריכוזיות במקביל להפחתת המכס, היא לא הביאה את הענף לדרגת תחרויות נמוכה יותר, רמת המינימום שאליה ירדה הריכוזיות לא נשמרה לאורך זמן ולא נרשמה בה התייצבות.
4.5 ספקים מובילים
חלוקת השוק בין הספקים המובילים, שנשמרה בהתפלגות דומה לאורך רוב תקופת הניתוח, מוצגת באיור 8. חברת דיפלומט, הספק הגדול ביותר, החזיקה ב־40%–50% מהשוק, חברת נטו סחר החזיקה בכ־20% לאורך רוב התקופה ורשמה ירידה משמעותית לרמה של 13% בסוף תקופת הניתוח, והיצרן המקומי תעשיות פילטונה החזיק בקצת יותר מ־10% מהשוק. חלקה של ווילי פוד עלה בהתמדה, והחל מ־2020 עמד נתח השוק הממוצע שלה על 10%. העובדה שלא חל שינוי בזהותם של הספקים הגדולים, והיציבות היחסית שנרשמה בחלקו היחסי של כל אחד מהם, מחזקת את המסקנה בדבר ההשפעה המוגבלת שהייתה להפחתת המכס על התחרותיות. על פניה, היא גם מצביעה על קושי בכניסה של שחקנים משמעותיים נוספים לענף.
איור 9 מציג את המחיר לצרכן לפי ספק. ניתן לראות שלאורך כל תקופת הניתוח שררו בשוק שלוש רמות מחיר, והמעבר של הספקים בין רמות המחיר השונות היה מוגבל. כך, עד שנת 2020 היו הבדלים ברורים ברמות המחירים בין שני הספקים הגדולים בשוק: דיפלומט ברמה הגבוהה ונטו סחר ברמה הבינונית. מחיריהם של שאר הספקים היו ברמה הנמוכה בתקופה זו. החל משנת 2021, דיפלומט ונטו סחר נמצאו ברמת המחירים הגבוהה, פילטונה עלתה מהרמה הנמוכה לרמה הבינונית, והספקים האחרים נשארו ברמת המחיר הנמוכה. חלקה הראשון של הרפורמה, שכלל את ביטול המכס השקלי, לווה בירידת מחיר משמעותית בעיקר אצל הספקים הבינוניים והקטנים, אולם, כפי שהראינו גם בניתוח חלוקת השוק (איור 8), הוא לא הביא לשינוי משמעותי במבנה השוק. ראוי לשים לב, שהפעימה הראשונה של השלב השני – הורדת הרכיב היחסי של המכס ב־50% – לא לוותה בירידת מחירים.
4.6 מספר הספקים ומגוון המוצרים
לא אחת נכתב ונאמר, כי הרחבת הגיוון והיכולת של כל צרכן למצוא את המוצר והמחיר המתאים לו מהווה את אחת התועלות החשובות של הפחתת מכס[26]. השיעור הנמוך והעקבי של הספקים והמק"טים שמכרו יותר מ־1% מכלל המכר בתקופת הניתוח, מעמיד בספק את השגתן של תועלות אלה ברפורמה בשוק הטונה. בתקופת הניתוח פעלו בשוק 51 ספקים, מחצית מהם לכל אורכה. בממוצע, כל שנה היו כ־39 ספקים פעילים, 32 מתוכם (82%) מכרו פחות מ־1% מהכמות השנתית ששווקה (איור 10).
תמונת מצב דומה לזו שנמצאה בניתוח הספקים – מגוון גדול, אך רובו בכמויות זניחות – נמצאה גם בניתוח המק"טים. במהלך תקופת הניתוח נמכרו בשוק 382 מק"טים שונים, אך רק 48 מתוכם (12.5%) מכרו יותר מ־1% מהמכר השנתי[27]. ברמה השנתית, מתוך 225 מק"טים פעילים בממוצע לשנה, רק 13–21 (8% מהמק"טים בממוצע) מכרו יותר מ־1% מכלל המכר השנתי (איור 11). לאורך כל תקופת הניתוח נרשמה תנודתיות מסוימת במספר המק"טים הפעילים. טווח השינוי נע בתחום של 7+ עד 5- במרבית התקופה, למעט בשנת 2014, שבה נרשם גידול של 12%. לעומת זאת, במק"טים שמכרו יותר מ־1%, נרשמה יציבות במספרם ועלייה מתמדת בחלקם מסך המכר, מרמה של 81% בתקופה של הפחתת הרכיב השקלי ל־90% בשנת 2023 (איור 12). על פניו, המשמעות של ממצא זה היא שקיימת העדפת צרכנים למספר קטן של מוצרים מובחנים, אולם למעשה קיימת תחלופה גבוהה במק"טים הפופולריים. מתוך 48 המק"טים שמכרו יותר מ־1% בשנים 2023-2013, רק 5 (10% מכלל המק"טים) שמרו על חלקם לאורך כל התקופה. 31 מהם (65%) היוו יותר מ־1% מהמכר השנתי רק לתקופה של שנה עד שלוש שנים. מניתוח המק"טים עולה שהגדלת מספרם, כלומר הגדלת המגוון, לא הביאה לשינוי במבנה השוק. סביר להניח שההסבר לכך נעוץ בעובדה שהעדפות הצרכנים נגזרות מהתייחסות למותג ולא למק"טים ספציפיים.
אחד ההסברים לממצאים אלה הוא מודל הרכש של היבואנים הקטנים, שהסרת חסמי היבוא מאפשרת את כניסתם. היבואנים הקטנים מבצעים יבוא מקביל, המבוסס על קניות "הזדמנות" שאינן קבועות. במודל רכש זה אין להם אפשרות להתחייב לכמויות גדולות, הנדרשות כתנאי התקשרות עם הקמעונאים הגדולים, ולכן השפעתם על הריכוזיות נמוכה. ממצאים אלה מעלים שתי שאלות לגבי המידה שבה הרפורמה משפרת את מצב הצרכנים, וראוי היה לתת עליהן את הדעת בעת עיצובה: האם, ובאיזו מידה, נתפסת טונה בשימורים כמוצר גנרי או שאולי קיימת בה העדפת צרכנים, המבוססת על היכרות ונאמנות למותגים? ובאיזו מידה גדלה התועלת של הצרכנים כאשר המגוון הגדול אינו יציב או אינו זמין להם והם נאלצים להתנסות במוצרים חדשים לעיתים תכופות?
סיכום
מטרתה המוצהרת של רפורמת המכס בטונה הייתה הגברת התחרות והורדת מחיר אפקטיבית לצרכן. כאמור, צו הפחתת המכסים על הטונה מהווה יישום של המלצות ועדת קדמי, אשר התייחסו לטונה באופן מפורש.
עבודות קודמות שבחנו את השפעת הפחתת הרכיב השקלי במכס על המחיר לצרכן הגיעו לתוצאות סותרות: חלקן מצאו שהמחיר עלה וחלקן מצאו שהוא ירד. נראה שתוצאות שונות אלה נובעות מהבדלים באורך תקופת הניתוח ובמשך הזמן שעבר בין הפחתת המכס לעריכת הבדיקה. בעבודה הנוכחית, שמציגה ניתוח של נתוני המכר הכמותי ושל המחירים לתקופה 2013–2023, מצאנו שהייתה ירידה במחיר, אולם של 1.1% בלבד ב־11 שנים – 0.1% בממוצע בשנה[28] – ירידה שאינה אפקטיבית, שכן היא לא מביאה תועלת משמעותית לצרכנים.
הניתוח שערכנו מצביע על כך שהשינוי במחיר לצרכן מתואם באופן מובהק עם מחיר חומר הגלם ועם גובה המכס השקלי בכל תקופות הניתוח. המתאם שנמצא למחיר לצרכן בצרפת, המשמש כאינדיקטור לשוק שאינו כפוף לרפורמות שבוצעו בישראל, מחזק את ההשערה שקיים גורם משמעותי נוסף, שאינו ידוע, המשפיע על המחיר לצרכן. נדרשת עבודת המשך מעמיקה על מנת לזהות גורם זה במטרה לדייק את אומדן ההשפעה של הפחתת המכסים.
הפחתת המכס בוצעה בשני שלבים, שחולקו לכמה פעימות, וזאת על מנת לאפשר ליצרנים המקומיים להסתגל לשינוי. ביטויה של ההסתגלות היה מעבר של יצרנים מקומיים להיות יבואנים, דבר שהתבטא בצמצום ניכר של הייצור המקומי, מרמה של 86% מהשיווק השנתי בשנת 2013 לרמה של כ־20% ב־2023. השינוי במבנה השוק ובחלוקתו בין הספקים היה קטן בהרבה. למעשה, לא חל שינוי בזהותם של שלושת הספקים הגדולים, ונתח השוק המשותף שלהם עמד במרבית התקופה על יותר מ־75% (בשנת 2023, לאחר יישום הפעימה הראשונה של הורדת המכס היחסי, ירד חלקם מתחת ל־70%). בנוסף, למרות הירידה שנרשמה ברמת הריכוזיות, היא נותרה ברמה המוגדרת כגבוהה[29] לאורך כל תקופת הניתוח, כאשר הספקים המובילים שמרו על רמת מחירים גבוהה בהשוואה לספקים האחרים בשוק. במונחי כמויות השיווק של 2023, החיסכון לכלל משקי הבית נאמד ב־21.8 מיליון ש"ח, שהם 3.35 ש"ח לנפש לשנה[30], חיסכון זניח שאין לו השפעה מהותית על יוקר המחיה.
הסרת חסמי היבוא אפשרה את כניסתם של יבואנים קטנים ביבוא מקביל, אולם בשל מודל הרכש שלפיו פועלים מרביתם, המבוסס על קניות "הזדמנות", השפעתם על הריכוזיות נמוכה. השלכה נוספת של מודל "רכש ההזדמנות" היא הכמות הקטנה של ספקים ומק"טים שמשקלם בסך המכר עולה על 1% (18% ו־8%, בהתאמה). ממצא זה, המשקף מגוון לא יציב ובזמינות מוגבלת, מעמיד בספק את השגת התועלות של הרחבת הגיוון והיכולת של כל צרכן למצוא את המוצר והמחיר המתאים לו, שנהוג להציגן כתועלות המרכזיות של הפחתת המכס.
המסקנה העולה מהניתוח בכללותו היא, שהגברת התחרות, ככל שהתרחשה, הייתה מוגבלת ולא הביאה לירידה אפקטיבית ומשמעותית במחיר לצרכן.
הפחתת המכס בשימורי טונה כמעט שלא לוותה בצעדי המדיניות שה־OECD ממליץ לנקוט בעת פתיחת ענפים לסחר חופשי במטרה להגיע לתוצאות אפקטיביות[31]. מלבד ההדרגתיות בהפחתת המכס, שנומקה בדברי ההסבר לצו הורדת המכס – "על מנת לאפשר לענף יצור שימורי הטונה המקומי ולייבוא להסתגל לשינוי המוצע" – לא ננקטו צעדים כלשהם לטיפול בקליטתם של היצרנים והעובדים המקומיים, שנפגעו בעקבות הרפורמה, בענפים אחרים. צעד נוסף הוא הניתוח של רשות התחרות, המהווה דין וחשבון לציבור על תוצאות הרפורמה.
בקריאת הממצאים והמסקנות יש להיות ערים לכך שהם תקפים לתקופת הניתוח, 2013–2023. בהתחשב בכך ששינוי המדיניות האחרון – ביטול מלא של המכס – החל בראשית שנת 2022, שנתיים לפני סוף התקופה שניתחנו בעבודה זו, והשלב האחרון שלו חל בראשית שנת 2024, מחוץ לתקופת הניתוח, הרי שגם ניתוח זה נעשה על שוק שטרם התייצב בשיווי משקל ארוך טווח[32]. עם זאת, המסקנה לגבי החשיבות של התאמת כלי המדיניות הננקטים למאפייני השוק וביצוע ניתוח השוק לפני העיצוב והיישום של רפורמת סחר, תקפה גם לגבי הטונה.
נספח: מודל הרגרסיה
בנספח זה מפורטים המשתנים ונוסחאות המודל של הרגרסיה שבהם השתמשנו בעבודה זו והתוצאות המלאות שהתקבלו.
לצפייה בנספחים ניתן להוריד את המחקר המלא:
[1] המחיר לצרכן לכל תקופת ניתוח הוא מחיר ממוצע משוקלל, שהתקבל מחלוקת סך פדיון המכר של הברקודים שנכללו בניתוח בכמות המצרפית שנמכרה מאותם מוצרים.
[2] בשונה מהסכמי סחר ארוכי טווח, קניות "הזדמנות" מבוססות על ניצול הזדמנות שנוצרה כתוצאה מתנאים ייחודיים בשוק, שמתקיימים במשך תקופת זמן קצרה.
[3] הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה – הדו"ח הסופי, 18 ביולי, 2012
[4] דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, 26 בספטמבר, 2011
[5] החלטת ממשלה מספר 5176, 21 באוקטובר, 2012; החלטת ממשלה מספר 3783, 30 באוקטובר, 2011
[6] פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה; תיבה ב'-2: הסרת חסמי יבוא ככלי להפחתת מחירי המזון בישראל, מרץ 2024
[7] הלמ"ס מפרסמת הוצאה על שימורי דגים כמכלול: 21 ש"ח למשק בית לחודש בשנת 2023. משקל שימורי הטונה נאמד בכ־80% מסכום זה, 5.3 ש"ח לנפש לחודש (הוצאה לתצרוכת למשק בית – מוצרים בודדים 2023, הלמ"ס).
[8] 80% מסך המכר של טונה בשמן צמחי הם קופסאות במשקל 140–160 גרם ומארזים של ארבע יחידות.
[9] לדוגמה, בניתוח של רשות התחרות (הקט ופרינסקי מהל, 2022, עמוד 5).
[10] ישיבת ועדת הכספים, יום שלישי, כ"ב בטבת תשע"ב (17 בינואר, 2012); ישיבת ועדת הכספים, יום שלישי, י"ט באדר ב' תשע"ו (29 במרץ, 2016). ראו גם בן נאים, 2016.
[11] פילטונה בבאר שבע וויליגר בקרית מלאכי המייצרת גם את המותג פוסידון. חלק ממותגי וויליגר מיוצרים בתאילנד ומיובאים ארוזים.
[12] הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה – הדו"ח הסופי, 18 ביולי, 2012, עמוד 13.
[13] שר האוצר חתם על צו להפחתת שיעור המכס על שימורי טונה, 2 בספטמבר, 2013.
[14] להרחבה ראו: כרם-גילה, 2019.
[15] ניתוח ברמת פירוט גבוהה יותר, המתחשב במאפיינים כגון משקל הקופסה או גודל המארז, מניב ערכים נוספים לאחוז השינוי במחיר, ומגדיל את משרע (טווח) התוצאות מעבר ל־11.3%.
[16] לפירוט ראו נספח מודל הרגרסיה.
[17] גם העבודות האחרות שנסקרו (הקט ופרינסקי מהל, 2022; מאיר, 2019) עשו שימוש במקור זה.
[18] להרחבה ראו: השפעת הפחתת המכס על ענף הטונה המשומרת בישראל – נספח מתודולוגי
[19] מקורות הנתונים זהים, אולם בסיסי הנתונים אינם זהים. הפערים נובעים משלב העיבוד, שכולל ניקוי הקובץ, המרת המחיר הדולרי של חומר הגלם לש"ח ואגריגציה רבעונית.
[20] לתוצאות הרגרסיה של רשות התחרות ראו: השפעת הפחתת המכס על ענף הטונה המשומרת בישראל – נספח מתודולוגי
[21] בתקופת הניתוח הקצרה לא חלו שינויים במכס היחסי, ולכן הוא לא נכלל כמשתנה מסביר.
[22] חלק מהגרפים המוצגים בניתוח של רשות התחרות מציגים נתונים עד סוף 2021, אך הניתוח האקונומטרי מסתיים בסוף 2017.
[23] בדיקת הרגישות, המוצגת בנספח המתודולוגי, מתייחסת רק למועד תחילת הניתוח ולא למועד הסיום.
[24] בספרות המקצועית מקובל שתקופת ההתייצבות של השוק היא שלוש עד חמש שנים.
[25] לפי חישוב של מדד HHI (Herfindahl-Hirschman Index) המדד המקובל לבחינת ריכוזיות בענפים במשק. במונופול מושלם, מדד HHI שווה ל־10,000; בתחרות משוכללת המדד שואף ל־0. מקובל לחלק את הטווח לשלוש רמות: ריכוזיות נמוכה 0–1,500; ריכוזיות בינונית 1,500–2,500; וריכוזיות גבוהה מעל 2,500.
[26] לדוגמה: שר הכלכלה והתעשייה ח"כ ניר ברקת, 30 ביוני, 2024; שר האוצר ושר החקלאות, 21 ביולי, 2021
[27] בשנה כל שהיא.
[28] ניתוח ברמה רבעונית.
[29] מעל 2,500 נקודות מדד HHI, ניתוח ברמה רבעונית.
[30] לפי צריכה שנתית של 1.34 ק"ג לשנה לנפש.
[31] להרחבה ראו כרם-גילה, 2019.
[32] מקובל להניח ששיווי משקל ארוך טווח מושג בתוך חמש עד עשר שנים מביצוע הרפורמה )כרם-גילה, .(2019
[33] המאגר מכיל חנויות בתחומי המזון והפארמה, כולל רשתות ארציות, רשתות פארם, סופרמרקטים ומינימרקטים וחנויות נוחות, לא כולל פיצוציות ומגזר ערבי.
[34] הפסקת הדיווח של שופרסל ורמי לוי למאגר, החל מאמצע 2024, התרחשה לאחר תום תקופת הניתוח, ולכן לא השפיעה על רמת הכיסוי שעמדה על 87% לכל תקופת המחקר.
[35] Fast-Moving Consumer Goods, שוק מוצרי הצריכה השוטפת (מזון, חומרי ניקוי, טואלטיקה וכו')
[36] השוק המבורקד: המוצרים שבהם הברקוד מוטבע על ידי היצרן והוא אחיד בכל נקודות המכר (בשונה מהשוק הלא מבורקד, שכולל מוצרים בתפזורת, למשל ירקות ופירות טריים לא ארוזים, שבו אין אחידות ברקודים בין הקמעונאים).
[37] האקסטרפולציה הסטטיסטית אינה כוללת את המגזר הערבי ופיצוציות, מאחר שקובץ הנתונים הבסיסי של סטורנקסט אינו מכסה אותם. היעדר הכיסוי נובע בעיקר מאופי החנויות, שמרביתן קטנות והן אינן עובדות עם סטורנקסט (שיעור חנויות המכולת במגזר הערבי הוא גבוה מאוד).
[38] 80% מסך המכר של טונה בשמן צמחי הוא קופסאות במשקל 140–160 גרם, ומארזים של ארבע יחידות.
[39] מעבר למכס, קיימות דרישות מחמירות של האיחוד האירופי בנושא בטיחות מזון, סימון מוצרים (Labeling) , בריאות הציבור ועמידה בתקני דיג בר־קיימא ומניעת דיג לא חוקי או לא מדווח.
[41] INSEE
תגובות