פרויקט היום שאחרי: חלופות מימון להגדלת ההוצאה האזרחית

עידו לן ויוני בן בשט

פברואר 2024

*הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר.

איך ניתן לממן את שיקום השירותים האזרחיים בישראל? בנייר זה אנו מציגים חלופות מדיניות שונות למימון השקעה מחדש בשירותים האזרחיים בישראל, תוך יישום תוכנית ההשקעות של בנק ישראל לסגירת פער הפריון של ישראל מה-OECD. בחינת החלופות נעשתה באמצעות מודל מאקרו-כלכלי פשוט, הבוחן את השפעתם של תמהילי מימון שונים על המשתנים הכלכליים העיקריים.

החלופות השונות בוחנות תרחישים שונים של העלאת ההוצאות האזרחיות. בחלופת תוכנית ההשקעות של בנק ישראל אנו מציעים ליישם את התוכנית שפרסם הבנק, שכרוכה בהגדלת תקציב המדינה ב-3.25 אחוזי תוצר. בתרחישים האחרים אנו מציעים להגדיל את ההוצאות ב-5.1 או 9.8 אחוזי תוצר, על מנת להשוות את ההוצאה הציבורית או את ההוצאה הציבורית האזרחית לממוצע ה-OECD. את כל החלופות שאנו בוחנים ניתן לממן, ללא הגדלה משמעותית של החוב, באמצעות העלאת נטל המס לרמות המקובלות במדינות מפותחות רבות.

תוצאות המודל מצביעות על כך שרמת ההוצאה האזרחית הנמוכה של ישראל היא בחירת מדיניות וששיקום השירותים האזרחיים הוא אפשרי.

תקציר

רקע

• המחדל האזרחי: המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר חשפה את חולשתם של השירותים האזרחיים בישראל.

• השירותים האזרחיים סובלים משנים של תת-תקצוב, וההוצאה הציבורית האזרחית בישראל היא מהנמוכות במדינות ה-OECD.

• תת-התקצוב מוביל גם לפגיעה משמעותית בפריון העבודה וברמת החיים של תושבי ישראל.

• נייר זה מציע כמה חלופות מדיניות למימון הרחבת ההיקף והאיכות של השירותים האזרחיים, תוך התחשבות בהוצאות הקשורות במלחמה והפגיעה הכלכלית שהיא מסיבה למשק.

אפשרויות להגדלת ההוצאות

• תוכניות ההשקעות של בנק ישראל מהשנים האחרונות כרוכות בהגדלת תקציב המדינה בכ-3.2 אחוזי תוצר מדי בשנה באופן קבוע, על מנת לעודד השקעות בהון הפיזי ובהון האנושי שיגדילו את פריון העבודה.

• חלופות מדיניות מרחיבה שנתאר בנייר זה מציעות להגדיל משמעותית את ההוצאה האזרחית בכ-5.1 או 9.8 אחוזי תוצר. הגדלה זו תאפשר גם ליישם השקעות שיגדילו את פריון העבודה ואת רמת החיים של הישראלים וגם לשקם את השירותים האזרחיים.

  • מדיניות מרחיבה 90 – הגדלת שיעור ההוצאה הציבורית בכ-5.1 אחוזי תוצר לממוצע מדינות ה-OECD (כ-90 מיליארד ש"ח במונחי 2022).

  • מדיניות מרחיבה 171 – הגדלת שיעור ההוצאה האזרחית בכ-9.8 אחוזי תוצר לממוצע מדינות ה-OECD (כ-171 מיליארד ש"ח במונחי 2022).

אפשרויות למימון הגדלת ההוצאות

• כל חלופות המדיניות בנייר זה נבנו כך שייצגו מדיניות פיסקלית אחראית, שבה יחס החוב-תוצר בישראל יישאר ברמה הנמוכה מממוצע ה-OECD.

• נטל המס בישראל נמוך בהשוואה למדינות ה-OECD, ונמוך מאוד בהשוואה למדינות הסמן. מכאן ברור כי ניתן להגדיל משמעותית את הכנסות המדינה באמצעות העלאת שיעורי המס.

• אנו בוחנים שתי אפשרויות למימון הגדלת ההוצאה: מימון מלא באמצעות מיסים (חלופות מדיניות מרחיבה מיסים) ותמהיל של מימון באמצעות מיסים ומימון באמצעות חוב (חלופות מדיניות מרחיבה מיסים וחוב).

• העלאת מיסים היא לא פופולרית, בייחוד בזמן מלחמה. שיעור החוב-תוצר הנמוך בישראל מאפשר לממן באופן זמני את הגדלת ההוצאות ושיקום השירותים האזרחיים באמצעות חוב, כאשר העלאות המיסים יידחו ל-2028.

שש חלופות מדיניות

• חלופת הבסיס: המשך המגמות הקיימות ("עסקים כרגיל"), תוך התחשבות בפגיעה הכלכלית של המלחמה. החלופה תמומן באמצעות הגדלת הגירעון בטווח הקצר וקיצוץ בשירותים האזרחיים בטווח הבינוני, בדומה לתוכנית המוצעת על ידי הממשלה.

• חלופת תוכנית ההשקעות של בנק ישראל: יישום תוכנית ההשקעות של בנק ישראל על סך 3.2 אחוזי תוצר. החלופה תמומן באמצעות העלאת מיסים.

• חלופת מדיניות מרחיבה 90 מיסים: הגדלת ההוצאה האזרחית ב-90 מיליארד ש"ח. החלופה תמומן באמצעות העלאת מיסים.

• חלופת מדיניות מרחיבה 90 מיסים וחוב: הגדלת ההוצאה האזרחית ב-90 מיליארד ש"ח. החלופה תמומן באמצעות שילוב של חוב והעלאת מיסים החל מ-2028.

• חלופת מדיניות מרחיבה 171 מיסים: הגדלת ההוצאה האזרחית ב-171 מיליארד ש"ח. החלופה תמומן באמצעות העלאת מיסים.

• חלופת מדיניות מרחיבה 171 מיסים וחוב: הגדלת ההוצאה האזרחית ב-171 מיליארד ש"ח. החלופה תמומן באמצעות שילוב של חוב והעלאת מיסים החל מ-2028.

ניתוח חלופות המדיניות

• אנו בוחנים את כל החלופות באמצעות מודל מאקרו-כלכלי פשוט, הבוחן את השפעת החלופות על התוצר, הגירעון, החוב הציבורי, הכנסות הממשלה והוצאות הממשלה.

• יישום חלופת תוכנית ההשקעות של בנק ישראל יוביל לגידול התוצר לנפש בכ-12% בתוך שני עשורים. לעומת זאת, יישום חלופות מדיניות מרחיבה יוביל לגידול של כ-14%-18% מעבר לגידול הצפוי בחלופת הבסיס.

• תחת שתי חלופות מדיניות מרחיבה 90, תהיה ההוצאה האזרחית לנפש בשנת 2043 גדולה בכ-30% לעומת חלופת הבסיס. תחת שתי חלופות מדיניות מרחיבה 171 היא תהיה גדולה בכ-50%. גידול זה נובע גם מהגידול בתוצר וגם מהגידול באחוז מהתוצר שמוקצה להוצאה אזרחית.

סיכום

• ההשקעה הנמוכה של ישראל בשירותים האזרחיים היא בחירת מדיניות ולא פועל יוצא הכרחי של המצב הביטחוני.

• שיקום השירותים האזרחיים יהיה כרוך בגידול משמעותי בהוצאות הממשלה, שאותן יהיה צורך לממן באמצעות העלאות מיסים.

• רמת החוב הנמוכה של ישראל מאפשרת לממן באופן זמני את הגדלת תקציב השירותים האזרחיים באמצעות חוב, מה שעשוי להגדיל את הישימות הפוליטית של בחירה במדיניות מרחיבה.

רקע: המחדל האזרחי ופרויקט "היום שאחרי"

המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר הנכיחה לציבור הישראלי כולו את החשיבות האדירה של שירותים אזרחיים חזקים, שיכולים לתת מענה לציבור גם בשגרה וגם בחירום. תהליך ייבוש תקציבי מתמשך, שנמשך כארבעה עשורים, וביתר שאת מאז 2003, הביא את ישראל, ערב המלחמה, למצב שבו השירותים האזרחיים רזים וחלשים. מעבר למחדל הביטחוני-מדיני שהביא לפרוץ המלחמה, תפקודם הבלתי מספק של משרדי הממשלה והשירותים האזרחיים, בשעתנו הקשה ביותר, מהווה מחדל אזרחי חמור לא פחות.

פרויקט "היום שאחרי" הוא יוזמה של פורום ארלוזורוב לאור חשיפת חולשתם של הממשלה והשירותים האזרחיים במהלך המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר. במסגרת הפרויקט פרסמנו סדרה של סקירות בתחומים שונים, שנועדו לתאר את הבעיות המרכזיות העומדות בפני השירותים האזרחיים ולהציע כיוונים לפתרונן. למשל, בתחום הבריאות, ביטוחי הבריאות הפרטיים מכרסמים במערכת הבריאות הציבורית והאוניברסלית, פוגעים בשוויון בבריאות ועולים לנו יותר ויותר כסף (בן בשט, 2023א);  בתחום החינוך, יש מחסור אקוטי במסגרות חינוכיות לגיל הרך (גילאי 3-0), קיימים פערים אדירים בין אוכלוסיות והישגי התלמידים נמוכים בהשוואה בינלאומית (בר חיים, 2023); בתחום הרווחה, קיים תת-איוש המוביל לעומס תיקים עצום על העובדות הסוציאליות ולאי-שוויון בין רשויות חזקות לחלשות (וקנין גנאל, 2023); ובתחום העבודה, תחום ההכשרות המקצועיות הוזנח כמעט לחלוטין, מה שפוגע בפריון העבודה ובצמיחה הכלכלית (וינבלום, 2023).

עם זאת, הפרויקט לא נועד רק לתאר את גודל המחדל, אלא הוא בראש ובראשונה פרויקט אופטימי. המשבר שחווינו מהווה הזדמנות לשינוי כיוון: מהזנחה וצמצום לשיקום ובנייה מחדש של השירותים האזרחיים. בשיח הציבורי הישראלי השתרש המושג "ממשלה גדולה" על מנת לתאר ממשלה "מנופחת", עם הרבה שרים ומשרדים מיותרים. בסקירות של פרויקט "היום שאחרי" אנו משתמשים במשמעות המקצועית של המושג "ממשלה גדולה": ממשלה שמעסיקה הרבה אחיות, מורות, עובדות סוציאליות, שוטרות ועובדי ציבור רבים נוספים, ומשלמת להם שכר הולם, שמושך את הטובות והטובים ביותר לשירות הציבורי. במילים אחרות, אנו מציעים לבחור במדיניות של ממשלה גדולה, כזו שאחראית לתחומים חיוניים רבים בחיי היומיום של האזרחים, מעניקה שירותים אזרחיים איכותיים, נגישים ואוניברסליים ומספקת רשת ביטחון חברתי צפופה. כלומר, הנחת המוצא של הפרויקט היא, שאת כלל הבעיות שאנו מזהים ניתן לפתור ושאת השירותים האזרחיים ניתן לשקם, אך לשם כך נדרש לאמץ מדיניות כלכלית שונה, שמציבה את השירותים האזרחיים במרכז.

כדי להבין את גודל הפער, איור 1 משווה את ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל להוצאה הממוצעת בארגון המדינות המפותחות (OECD) ולהוצאה הממוצעת במדינות הסמן[1]. בשנת 2022, ההוצאה האזרחית בישראל הייתה נמוכה ב-9.8 אחוזי תוצר בהשוואה לממוצע ה-OECD ונמוכה ב-16.2 אחוזי תוצר בהשוואה למדינות הסמן. ההשוואה למדינות מפותחות אחרות מאפשרת לנו להגדיר את מרחב אפשרויות המדיניות האפשרי. במילים אחרות, אם מדינות אחרות מסוגלות לתחזק כלכלה משגשגת ותוצר לנפש גבוה עם רמת הוצאה ציבורית אזרחית גבוהה כל כך, סביר להניח שהדבר אפשרי גם בישראל.

א. ההשפעה המאקרו-כלכלית של המלחמה

אין ספק כי הנזק המשמעותי והקשה ביותר של מלחמות הוא הפגיעה בחיי אדם. עם זאת, למלחמות יש גם השפעות מאקרו-כלכליות נרחבות, שהשפעתן נמשכת לעיתים שנים רבות לאחר שוך הקרבות (זעירא, 2018; סטרבצ'ינסקי ופלוג, 2007).

ההשפעה המיידית של המלחמה מתבטאת בירידה בפעילות הכלכלית, בעיקר עקב פינוי יישובים, גיוס למילואים וסגירת מסגרות חינוך (בנק ישראל, 2023א; בנק ישראל 2023ב). לפי מדדים של הוצאה בכרטיסי אשראי, הירידה בפעילות הכלכלית הגיעה לשפל של כ-20% בשבועיים הראשונים למלחמה (בנק ישראל, 2023ג). בטווח הארוך יותר, הפגיעה הכלכלית היא בעיקר תוצאה של פגיעה בכניסת עובדים לישראל, בתיירות, בהון הפיזי, בצבירת הון אנושי ובשרשראות אספקה (בנק ישראל, 2023ב). כמו כן, מעבר להשפעה המשקית של המלחמה, המלחמה משפיעה באופן משמעותי על ההוצאות וההכנסות של הממשלה, ובפרט עקב התשלום לאנשי מילואים, הרכש הביטחוני, פיצויים והוצאות שיקום (למשל, ההוצאות הקשורות למנהלת תקומה) (ראו משרד האוצר, 2023).

הלכה למעשה, קשה עד בלתי אפשרי להעריך את ההשפעה המאקרו-כלכלית של המלחמה בשלב שבו נכתב נייר זה, עקב רמת אי הוודאות הגבוהה של אופן ההתפתחויות בעתיד. גופי מחקר שונים מעריכים כי תהיה פגיעה בהיקפים שונים, כאשר אחד מגורמי הסיכון המרכזיים להרחבת הפגיעה הכלכלית הוא התרחבות הלחימה העצימה לזירות נוספות (משרד האוצר, 2023; בנק ישראל, 2023ד; הכלכלן הראשי, 2023; S&P Global, 2023; Moody’s, 2023; OECD, 2023a). הנחות הבסיס שילוו את הניתוח שאנו עורכים מבוססות על הערכות ארגון ה-OECD (OECD, 2023a)[2]. הנחה מרכזית העומדת בבסיס הניתוח שלנו היא, שבשנת 2026 יחזור המשק הישראלי לתוואי הצמיחה ארוך הטווח שלו (על פי הערכות בנק ישראל), אך עם תוספת קבועה של נקודת אחוז תוצר אחת בהוצאות הביטחון עד 2030.

עם זאת, גם הגידול בהוצאות הביטחון אינו מוציא מכלל אפשרות הגדלת שיעור ההוצאה האזרחית מהתוצר. איור 2 מתאר את הרכב הוצאות הממשלה בין השנים 2022-1981. בשנות ה-80 וה-90 היה שיעור הוצאות הביטחון הממוצע 16 ו-9 אחוזי תוצר, בהתאמה, בהשוואה לכ-5 אחוזי תוצר בשנים האחרונות. עם זאת, ועל אף שנטל הוצאות הריבית גם הוא היה גבוה משמעותית מהיום, ההוצאה האזרחית עמדה על כ-35 אחוזי תוצר, בהשוואה ל-31% היום. במילים אחרות, הנתונים ההיסטוריים מלמדים, כי הגדלת נטל הוצאות הביטחון אינו חייב לבוא על חשבון קיצוץ בהוצאה האזרחית.

ב. חלופות המדיניות

מטרת המדיניות המוצעת בנייר זה היא שיקום השירותים האזרחיים שנחשפו בחולשתם עם פרוץ המלחמה ב-7 באוקטובר. אומנם חלק מהבעיות שנחשפו ניתנות לפתרון באמצעות ניהול נכון יותר והכנת תוכניות לשעת חירום, אך את רוב הבעיות אי אפשר יהיה לפתור ללא השקעה כספית. כבר היום נמצא המשק הישראלי בפער של מעל 20% בפריון העבודה, שנובע בחלקו מרמות נמוכות של השקעה ציבורית (בנק ישראל, 2019; Hazan and Tzur, 2019). בעת המלחמה ראינו התגייסות אדירה של מתנדבים ושל ארגוני חברה אזרחית, אך בטווח הארוך, על מנת ששירותים בסיסיים יינתנו לכל האזרחים, ללא אפליה ולאורך כל השנה, עליהם להסתמך על הממשלה ועל תקציביה הציבוריים. לפיכך, אנו מתמקדים בהצעת חלופות מימוניות להגדלת ההוצאה האזרחית.

ניתוח חלופות המדיניות מבוסס על מודל מאקרו-כלכלי פשוט, הנשען על כמה הנחות חיצוניות למודל, בהן תוואי הצמיחה, השפעת המיסוי וההוצאות הציבוריות על התוצר וכן תוואי התפתחות החוב הציבורי (ראו נספח א׳ לפירוט). המודל מבוסס על ניירות מדיניות קודמים שפורסמו על ידי מכון יסודות (קולרמן, 2022; קולרמן, 2020), כאשר תחזית הבסיס תואמת לתחזית הבסיס של בנק ישראל (בנק ישראל, 2021א; 2022), בשילוב התאמות המתחייבות כתוצאה מהמלחמה והשינויים במדדים המאקרו-כלכליים שהתרחשו מאז פורסמו[3]. בחלופות שלהלן אנו מתארים את ההתפתחות הצפויה במשתנים המאקרו-כלכליים העיקריים בשני העשורים הקרובים (2043-2023). חשוב להדגיש, כי מדובר במודל בסיסי שמטרתו לתאר את מרחב אפשרויות המדיניות, ללא ניתוח דינמי של מחזורי העסקים.

אפשרויות להגדלת ההוצאות

להלן נפרט שלוש חלופות הוצאה מרכזיות שישמשו לבניית תרחישי ההוצאה בחלופות המדיניות: תוכנית ההשקעות של בנק ישראל, השוואת ההוצאה הציבורית לממוצע ה-OECD והשוואת ההוצאה האזרחית לממוצע ה-OECD (איור 3). יש להדגיש, כי כל חלופות המדיניות שאנו מתארים משאירות את רמת ההוצאות האזרחיות בישראל ברמה הנמוכה מרוב מדינות ה-OECD. בחלופת הבסיס, ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל נמוכה מכל מדינות ה-OECD, למעט ארה"ב ואירלנד.

נציין כי בניגוד לחלופות של בנק ישראל (2021א; 2022) ולאלה המוצגות אצל קולרמן (2022), אנו לא כוללים בנייר זה קיצוץ בהוצאות הקיימות של הממשלה כחלופה מימונית להגדלת הוצאות הממשלה. על מנת להביא ליישום מלא של כלל הצעדים המוצעים בפרויקט "היום שאחרי" תידרש בהחלט גם התייעלות בשירותים הקיימים. יחד עם זאת, מכיוון שמטרת תרחישי ההוצאה היא לבחון את ההיתכנות של "ממשלה גדולה", קיצוץ בהוצאות קיימות חותר תחת מטרה זו. כמו כן, הצעות דומות בעבר התבססו לעיתים על הקטנת הוצאות הביטחון כאפיק מימוני, אך אפיק זה אינו נראה אפשרי בשנים הקרובות בשל המלחמה. בכל חלופות המדיניות שאנו מנתחים בנייר זה אנו אף מניחים שתקציב הביטחון יגדל בעשור הקרוב.

1. תוכנית ההשקעות של בנק ישראל

בסדרת פרסומים של בנק ישראל (2019; 2021א; 2022) מפורטות ההשקעות הציבוריות והרפורמות הנדרשות על מנת להגדיל את פריון העבודה בישראל ולצמצם את פער הפריון בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. הבנק מתריע כי רמת המיומנות של העובדים בישראל, כאשר היא נמדדת לפי סקרי PIACC ו-PISA, נמוכה, והפערים בין רמות המיומנות של עובדים שונים גבוהים בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. כמו כן, על פי פרסומי הבנק, מלאי ההון הציבורי בישראל נמוך, מה שמתבטא באיכות ירודה של תשתיות תחבורה ותקשורת שפוגעת בפריון העבודה. בין הצעדים המומלצים על ידי הבנק:  השוואת ההוצאה הציבורית לתלמיד לממוצע ה-OECD והשקעה מסיבית בתשתיות, בפרט בתחבורה הציבורית.

בסך הכל, עלות צעדי המדיניות המוצעים על ידי בנק ישראל הם כ-3.2 אחוזי תוצר בשנה, והם צפויים לתרום לצמיחה כ-1% בשנה בהבשלה מלאה. על אף הפרסומים החוזרים והנשנים של התוכנית לאורך השנים, התוכנית לא אומצה על ידי ממשלות ישראל. תוכנית זו, וההנחות לגביה, עומדות בבסיס החלופות השונות שאנו מתארים להגדלת ההוצאה הציבורית.  

2.  השוואת ההוצאה הציבורית לממוצע ה-OECD: תוכנית ה-90 מיליארד

מכיוון שבישראל הוצאות הביטחון מכבידות על ההוצאות האזרחיות, תרחיש ההוצאה המרכזי כולל את השוואת ההוצאה הציבורית בישראל לממוצע ה-OECD. כלומר, בתרחיש זה אנו מכוונים להשוות את סך ההוצאה (כולל הוצאות הביטחון[4]) לזו הממוצעת ב-OECD. כך, תוכנית זו כוללת, מעבר לצעדים המפורטים בתוכנית ההשקעות של בנק ישראל, את הגדלת ההוצאה הציבורית ללא ריבית ב-1.8% אחוזי תוצר נוספים (סה״כ הגדלה של כ-5.1% תוצר), שיחד עם ההוצאות הכלולות בתוכנית ההשקעות מסתכמות לכ-90 מיליארד ש"ח במחירי 2022.

בנייר זה נכנה את תוספת ההוצאות הכלולה בתוכנית בנק ישראל "השקעות אזרחיות", וכל תוספת ההוצאות שלא כלולה בתוכנית ההשקעות של בנק ישראל נכנה "הוצאות אזרחיות", על מנת לשקף שהתשואה להוצאות אלו נמוכה יותר[5].

3. השוואת ההוצאה האזרחית לממוצע ה-OECD – תוכנית ה-171 מיליארד

בתוכנית ההוצאה המרחיבה ביותר אנו מציעים להגדיל את ההוצאה הציבורית כך שסך ההוצאה האזרחית בישראל ישתווה להוצאה האזרחית הממוצעת במדינות ה-OECD. כך, תוכנית זו כוללת, מעבר להוצאות שפורטו בתרחישי ההוצאה מעלה, הוצאות אזרחיות נוספות של כ-4.7% אחוזי תוצר (סה״כ עלייה של כ-9.8% תוצר), שיחד עם ההוצאות שפורטו קודם מסתכמות לכ-171 מיליארד ש"ח במחירי 2022.

אפשרויות למימון הגדלת ההוצאות

חלק הארי של ההכנסה הציבורית בישראל הוא הכנסות ממיסים, כאשר שאר ההכנסות מתחלקות בין הכנסות מרכוש, ממכירות, מריבית, מהעברות מהציבור (כמו שכר לימוד אוניברסיטאי) ומהעברות בין ממשלתיות (כמו הסיוע הביטחוני מארה"ב) (לפירוט ראו: בנק ישראל 2023ה). בישראל, מעל 80% מהכנסות המדינה הן הכנסות ממיסים. לפיכך, ולשם הפשטות, אנו מניחים כי הכנסות המדינה האחרות נשארות קבועות ברמתן הנוכחית (באחוזי תוצר), ובתרחישי ההכנסות השונים אנו מניחים עלייה בנטל המס[6].

בניגוד למה שנהוג לעיתים לחשוב, ההכנסות הציבוריות בישראל נמוכות גם בהשוואה למדינות מפותחות אחרות (איור 4) וגם בהשוואה להכנסות שהיו נהוגות בישראל בעבר (איור 5). כך, בשנת 2022 עמדו ההכנסות הציבוריות בישראל על כ-37.9% תוצר, לעומת ממוצע ה-OECD שעמד על 41.4%, וממוצע מדינות הסמן שעמד על 48.7%. בהשוואה לעבר, ההכנסות הציבוריות בישראל עמדו בממוצע בשנים האחרונות על כ-36% מהתוצר[7], בהשוואה לכ-43% בין 2000-1995 ולכ-57% בממוצע בשנות ה-80. במילים אחרות, ההכנסות הציבוריות בישראל ירדו באופן משמעותי בעשורים האחרונים (ראו גם: הכלכלנית הראשית, 2022[8]).

כאמור, בנייר זה אנו מניחים כי הגדלת ההכנסות תתבסס על עלייה בנטל המס, אולם איננו מפרטים אילו סוגי מיסים יש להעלות, אלא מצביעים על ההיקף הכולל הנדרש של הכנסות ממיסים. נציין כי לאורך השנים עלו הצעות שונות לשינויים בשיעורי המס, הטלת מיסים נוספים או ביטול פטורים שונים (למשל, אופק-שני, 2020; גבאי ושראל, 2018; הופמן-דישון וסבירסקי, 2020; טרכטנברג, 2011; טרכטנברג ופופליקר, 2020; סבירסקי, ספיבק ויונה, 2012; פילק, סבירסקי והופמן-דישון, 2023; שאנן, 2015; שבע, 2022). מטרות המדיניות בבסיס ההצעות השונות שהועלו מגוונות, מהגדלה גרידא של הכנסות המדינה דרך תיקון עיוותים שונים, הגדלת הצמיחה הכלכלית ועד לצמצום אי-השוויון. במילים אחרות, הגדלת הכנסות המדינה המוצעת בנייר זה אפשרית באמצעות כלים שונים, כאשר לכל הרכב של אפשרויות יהיו השפעות שונות על מנגנוני התמריצים, הצמיחה הכלכלית ואי-השוויון, ויש לשקול השפעות אלה בזהירות.

בנוסף, אחד הרכיבים שעשויים לסייע בהגדלת שיעור המס מהתוצר הוא היוזמה עולמית ליישום מס מינימום גלובלי בשיעור של 15% על רווחי חברות רב-לאומיות גדולות. על אף ששיעור מס החברות בארץ הוא 23%, חברות רב-לאומיות רבות נהנות מפטורים שונים במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, וחבות המס שלהן בפועל נמוכה משמעותית מ-15%. כך, אם תתממש היוזמה העולמית וישראל תתקן את החוק בהתאם, הכנסות המדינה ממיסים צפויות לגדול (בנק ישראל, 2022)[9].

1. העלאת מיסים בכ-2.75 נקודות אחוז תוצר (כ-48 מיליארד במונחי 2022)

תרחיש זה נועד לתמוך בהגדלת הוצאות הממשלה ב-3.25 אחוזי תוצר עבור תוכנית ההשקעות של בנק ישראל. בהתאם לתוצאות המודל שיתוארו בחלק הבא, העלאת מיסים בשיעור זה מספיקה על מנת לייצב את יחס החוב-תוצר על שיעור דומה לזה שבחלופת הבסיס.

2. העלאת מיסים בכ-4.4 נקודות אחוז תוצר (כ-77 מיליארד במונחי 2022)

תרחיש זה מעלה את נטל המס בישראל  ב-4.4 אחוזי תוצר, כך שסך הכנסות המדינה מהתוצר יהיו קרובות לממוצע ה-OECD. בהתאם לתוצאות המודל שיתוארו בחלק הבא, העלאת מיסים בשיעור זה מספיקה על מנת לממן הגדלת הוצאות של 90 מיליארד, ובמקביל לייצב את יחס החוב-תוצר על שיעור דומה לזה שבחלופת הבסיס.

3. העלאת מיסים בכ-9 נקודות אחוז תוצר (כ-158 מיליארד במונחי 2022)

תרחיש זה מעלה את נטל המס בישראל בצורה משמעותית בכ-9 אחוזי תוצר, המהווים עלייה של כ-30% בנטל המס. יש לציין, כי בתרחיש זה הכנסות המדינה ונטל המס בישראל יהיו גבוהים מממוצע ה-OECD, אך נמוכים בהשוואה לממוצע מדינות הסמן. בהתאם לתוצאות המודל שיתוארו בחלק הבא, העלאת מיסים בשיעור זה מספיקה על מנת לממן הגדלת הוצאות של 171 מיליארד, ובמקביל לייצב את יחס החוב-תוצר על שיעור דומה לזה שבחלופת הבסיס.

גירעון ויחס החוב-תוצר

מקובל להניח כי המגבלה העיקרית על העלאת הוצאות הממשלה ללא הגדלה מתאימה בהכנסות היא גידול ביחס החוב-תוצר. הגדלה ביחס החוב-תוצר מובילה להגדלה של הוצאות הריבית, ואף עלולה להוביל לגידול בפרמיית הסיכון על אגרות חוב ישראליות (בנק ישראל, 2021א) ולפגיעה ישירה בקצב צמיחת התוצר (De Soyres, Kawai and Wang, 2022)[10]. עם זאת, חשוב לציין כי כאשר הגדלת ההוצאות היא למטרות מועילות כלכלית, כלומר מטרות שתורמות לצמיחה הכלכלית, הרי שהן גם מצמצמות את יחס החוב-תוצר באמצעות הגדלת התוצר (המכנה). לפיכך, לאורך השנים עלו הצעות שונות להחריג השקעות שמעודדות צמיחה מחישוב הגירעון הרגיל (למשל: בנק ישראל, 2022).

מהספרות לא עולה כי קיימת רמת סף שמעליה ניתן להגיד שיחס החוב-תוצר גבוה מדי (Pescatori, Heimberger, 2023; Sandri and Simon, 2014), ובחלק מהמדינות המפותחות, בהן ארה"ב, יפן וצרפת, החוב הציבורי גבוה מ-100% מהתוצר. עם זאת, כלכלנים ממליצים למדינות לשמור על יחס חוב-תוצר ברמות סבירות, כאשר אחת הסיבות לכך היא לשמר "מרחב פיסקלי", שיאפשר את הגדלת החוב במקרה של משברים (בנק ישראל, 2021ב, תיבה ו'1). על אף שלא קיימת רמה ברורה ומוסכמת, בחרנו לייצר את חלופות המדיניות כך שרמת החוב-תוצר לא תעלה על הרמה הממוצעת ב-OECD בסוף התקופה הנבחנת (שנת 2043).

איור 6 מציג את יחס החוב-תוצר בישראל ובמדינות מפותחות אחרות. נכון לשנת 2022, יחס החוב-תוצר בישראל עמד על 60%, נמוך בכ-10 נקודות אחוז לעומת ממוצע מדינות ה-OECD. שיעור החוב-תוצר הנמוך יחסית מאפשר לממשלה לספוג לפחות חלק מעלויות המלחמה ללא שינוי בהכנסות או קיצוץ בהוצאות אחרות, כאשר לעלייה מתונה ביחס החוב-תוצר לא צפויות להיות השלכות שליליות משמעותיות (ראו גם: פילק, סבירסקי והופמן-דישון, 2023).

ג. ניתוח חלופות המדיניות

הצגת החלופות

נציג להלן שש חלופות מדיניות ואת הניתוח שלהן לפי המודל. מעבר לחלופת הבסיס, המתארת את המשך המגמות הקיימות של הכנסות והוצאות הממשלה ("עסקים כרגיל"), אנו בוחנים שלוש חלופות להגדלת ההוצאה הציבורית לפי המפורט מעלה: תוכנית ההשקעות של בנק ישראל, השוואת ההוצאה הציבורית לממוצע ה-OECD והשוואת ההוצאה האזרחית לממוצע ה-OECD.

בכל החלופות, יישום תוכנית ההשקעות של בנק ישראל הוא הדרגתי ונמשך עד 2031, כאשר תרומת התוכנית לצמיחה גדלה באופן הדרגתי עד ל-1% בשנת 2040[11]. כמו כן, הן הגדלת ההוצאות האזרחיות והן הגדלת שיעורי המיסוי נפרסות על פני כמה שנים.

על מנת להגביר את הישימות הפוליטית של החלופות, הדורשות העלאת מיסוי משמעותית, אנחנו מציעים שתי חלופות מדיניות נוספות. בחלופות אלו תחילת העלאות המס הנדרשות למימון התוכנית נדחית ל-2028, על חשבון עלייה ביחס החוב-תוצר והקטנה של סך כל העלייה בהוצאה האזרחית. המטרות של דחיית העלאת המיסוי היא לאפשר לציבור הישראלי להתאושש מהמלחמה לפני שמטילים עליו מיסים נוספים וגם להגביר את התמיכה בתוכנית, שכן העלאות המיסים הנדרשות יתחילו לצאת אל הפועל רק לאחר שהציבור יחווה את תחילתן של ההשפעות החיוביות של התוכנית וייהנה מהצמיחה הכלכלית והרווחה החברתית שהיא תחולל. המאפיינים העיקריים של שש החלופות מוצגים באיור 7.

השוואת החלופות לפי תחזית המודל

איור 8 מתאר את התפתחות המשתנים העיקריים במודל בחלופות המדיניות השונות. האיור מתאר את תוצאות המודל לגבי התפתחות ההוצאה האזרחית לנפש, התוצר לנפש, הגירעון, יחס החוב-תוצר ושיעור הכנסות המדינה וההוצאות האזרחיות מהתוצר בין השנים 2043-2022. נתאר להלן את התוצאות המרכזיות.

1. ההוצאה האזרחית לנפש

בכל חלופות המדיניות, ההוצאה האזרחית לנפש גדלה במחירים קבועים, אך בעוד שבחלופת הבסיס היא עולה בקצב הצמיחה המשקי של הטווח הארוך (בקירוב), בחלופת מדיניות מרחיבה 90 ובחלופת מדיניות מרחיבה 171 היא עולה מהר יותר, גם עקב קצב הצמיחה הגבוה יותר וגם עקב הקצאת שיעור גבוה יותר מהתוצר להוצאה אזרחית. בסך הכל, בשנת 2043 תהיה ההוצאה האזרחית לנפש גבוהה ב-23% בחלופת תוכנית ההשקעות של בנק ישראל, בכ-30%-32% בחלופת מדיניות מרחיבה 90 ובמעל 50% בחלופות מדיניות מרחיבה 171.

2. התוצר לנפש

בחלופת הבסיס, קצב הגידול של התוצר לנפש מואט משמעותית עקב התכנסות לקצב הצמיחה ארוך הטווח של 2.3% (המייצג צמיחה לנפש של 0.6% בלבד)[12]. בשנת 2043, ההבדל בתוצר לנפש בין החלופות שבהן מיישמים את תוכנית ההשקעות של בנק ישראל ובין חלופת הבסיס יעמוד על כ-12%. אפשר לשים לב, כי בחלופות שבהן הגידול בהוצאה הוא משמעותי יותר, כך גם הגידול בתוצר לנפש משמעותי יותר עקב המכפיל החיובי של הוצאות הממשלה, גם בהינתן הפגיעה בצמיחה כתוצאה מהעלאת המיסוי[13]. בשנת 2043 יהיה התוצר לנפש בחלופת 171 מיסים גבוה בכ-6% בהשוואה לחלופה שבה מאומצת תוכנית ההשקעות בלבד וגבוה בכ-19% בהשוואה לחלופת הבסיס.

3. יחס החוב-תוצר

ניתן לראות כי כל חלופות המדיניות, למעט אלו המבוססות על חוב, עוצבו כך שיחס החוב-תוצר לא יעלה על 72% בסיום התקופה, ובכך יהיה נמוך מיחס החוב-תוצר הממוצע במדינות ה-OECD (ראו איור 6). בחלופת הבסיס תחול עלייה קלה ביחס החוב-תוצר בעקבות המלחמה, ולאחר מכן יחס החוב-תוצר יתייצב לרמה של כ-65%. בחלופות "תוכנית בנק ישראל", "מדיניות מרחיבה 90 מיסים" ו"מדיניות מרחיבה 171 מיסים", תוואי העלאת ההכנסות תואם לתוואי הגדלת ההוצאות ולכן יחס החוב-תוצר יתייצב לרמה של 68%-70%. לעומת זאת, בחלופות שבהן העלאת המיסים נדחית ל-2028 ("90 מיסים וחוב" ו-"171 מיסים וחוב"), יחס החוב-תוצר יעלה באופן חד ולאחר מכן יתחיל בתוואי של ירידה ככל שהעלאות המיסים מתממשות. יש לציין כי תחת המשך המגמות המתוארות, תוואי החוב-תוצר בחלופת "171 מיסים וחוב" ימשיך במגמת ירידה גם לאחר 2043 (עם התכנסות לרמה הנמוכה מ-60% בהמשך המאה).

 סיכום השוואת החלופות

איור 9 משווה בין חלופות המדיניות בשתי נקודות זמן, בסוף העשור (שנת 2030) ובסוף התקופה הנבחנת (שנת 2043). מבין כל החלופות, החלופה שבה התוצר לנפש הוא הנמוך ביותר היא חלופת הבסיס, שבה לא נעשות ההשקעות הנדרשות על מנת להגדיל את פריון העבודה של העובדים הישראלים ולקרב אותם לממוצע ה-OECD. לעומת זאת, ההבדל בין החלופות האחרות קטן במונחי תוצר לנפש, כאשר ההבדל העיקרי בין החלופות הוא ברמת ההוצאה האזרחית. באופן זה, ההבדל בין החלופות השונות הוא, בין השאר, בהחלטת המדיניות בנוגע להיקף ולאיכות השירותים האזרחיים שהמדינה מספקת, שתשפיע גם על תמהיל המימון – פרטי/אזרחי. כך, רמה גבוהה של הוצאה ציבורית אזרחית תוביל גם להוצאה פרטית נמוכה יותר, למשל בתחומי הבריאות והחינוך, ותעניק רשת ביטחון רחבה יותר למשפחות ולמשקי בית המתמודדים עם קשיים מסוגים שונים.

נטל ההוצאות הביטחוניות הוא משמעותי מאוד בישראל, ומתבטא גם בשיעור הוצאה גבוה מהתוצר וגם, באופן משני, בנטל הוצאות הריבית עקב פרמיית הסיכון. עם זאת, על אף ששיעור משמעותי של 5%-6% מהתוצר מוקצה להוצאות ביטחון, הדבר אינו מוציא מכלל אפשרות רמה גבוהה של שירותים אזרחיים והשקעה ציבורית. למעשה, המדיניות של הממשלה בעשור האחרון היא של הוצאות ציבוריות נמוכות גם כאשר כוללים את הוצאות הביטחון, ונמוכות מאוד כאשר מחריגים אותן מהחישוב. התחזית הנכללת במודל לגבי הוצאות הביטחון מפורטת בנספח א', ואיור 11 בנספח ב' מתאר את ההתפתחות החזויה של הוצאות הביטחון כשיעור מהתוצר בכלל החלופות. איור 13 בנספח ב' מתאר את התפתחות הרכב ההוצאות הציבוריות בתרחישי המדיניות השונים.

העלאה של רמת המיסוי לרמה הממוצעת במדינות ה-OECD מאפשרת יישום מלא של תוכנית ההשקעות של בנק ישראל לצד הגדלה משמעותית של ההוצאות האזרחיות. הגדלה זו תאפשר להתחיל בתהליך שיקום השירותים האזרחיים עם שוך המלחמה. לעומת זאת, שתי חלופות "מדיניות מרחיבה 171" מציעות הגדלה משמעותית אף יותר של רמת המיסוי, לרמה הגבוהה מהרמה הממוצעת ב-OECD, אך עדיין נמוכה יותר מהרמה הממוצעת במדינות הסמן. הגדלה זו  תאפשר להגדיל משמעותית את סל השירותים שהמדינה מעניקה לאזרחים, כאשר רמת ההוצאה האזרחית תעמוד על הרמה הממוצעת במדינות ה-OECD, וזאת על אף נטל הוצאות הביטחון הגבוה.

ברור כי העלאה משמעותית של רמות המיסוי תיתקל בהתנגדות ציבורית.

ייתכן אף שהעלאת רמות המיסוי תיתפס כלא לגיטימית על רקע המחירים הקשים שהציבור הישראלי נאלץ לשלם במלחמה ותחושת ההפקרה שרבים חשים. חלופות "90 מיסים וחוב'" ו"171 מיסים וחוב'" מדגימות כי, בטווח הקצר, ניתן להעלות משמעותית את ההוצאה על שירותים אזרחיים ללא העלאת מיסים, אולם הן לא בנות-קיימא לאורך זמן, והעלאת המיסים מתחייבת בהן בהמשך הדרך. כמו כן, חלופות אלו נחותות לעומת חלופות המיסים בכך שההוצאה האזרחית בהן היא בסופו של דבר נמוכה יותר ויחס החוב-תוצר גבוה יותר. עם זאת, ייתכן כי הן בעלות ישימות פוליטית גבוהה יותר עקב דחיית העלאת המיסים לסוף העשור.

סיכום ומסקנות

נייר זה הוא חלק מפרויקט ״היום שאחרי״, יוזמה של פורום ארלוזורוב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה והשירותים האזרחיים במהלך מלחמת ה-7 באוקטובר. מטרת נייר זה היא לבחון האם ניתן להגדיל משמעותית את המסגרת התקציבית ולממן את שיקום השירותים האזרחיים, תוך שמירה על מדיניות פיסקלית אחראית.

לאורך השנים הצדיקו ממשלות ישראל את הרמות הנמוכות של ההשקעה הציבורית ואת הייבוש התקציבי של השירותים האזרחיים בכך שמדינות מפותחות אחרות לא נדרשות להוצאות הנלוות באחזקת צבא סדיר גדול. יש גרעין של אמת בטיעון זה, שכן המשמעות של ההוצאה הביטחונית הגבוהה בישראל היא, שבהשוואה למדינות מפותחות אחרות, עבור כל רמה של הוצאה אזרחית על ישראל להטיל מיסים בשיעור גבוה יותר. עם זאת, גם בהינתן שהוצאות הביטחון יעלו בעקבות המלחמה, אין הדבר מוציא מכלל אפשרות הגדלה משמעותית של ההוצאות האזרחיות. על אף ההוצאה הביטחונית, רמות המיסוי בישראל נמוכות בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. השוואת רמות המיסוי לרמות המיסוי המקובלות במדינות אחרות תאפשר הגדלה משמעותית של ההוצאות האזרחיות (הן יישום תוכנית ההשקעות של בנק ישראל והן הוצאות אזרחיות נוספות), ובכך תאפשר לישראל להשתקם מהמחדל האזרחי ארוך השנים.

רמת החוב הנמוכה של ישראל מאפשרת לממן באופן זמני את הגדלת תקציב השירותים האזרחיים באמצעות חוב, מה שעשוי להגדיל את הישימות הפוליטית של בחירה במדיניות מרחיבה. אולם בכל מקרה, שיקום השירותים האזרחיים יהיה כרוך בהגדלה משמעותית של הוצאות הממשלה, שאותן יהיה צורך לממן באמצעות העלאות מיסים. הייבוש המתמשך של השירותים האזרחיים בישראל אינו גזירת גורל ואינו פועל יוצא אוטומטי של הוצאות הביטחון. הבחירה בין רמות מיסוי והוצאה גבוהות לרמות מיסוי והוצאה נמוכות היא בחירת מדיניות. בחירה בתוואי מדיניות שיאפשר ליישם את תוכנית ההשקעות של בנק ישראל צפויה להגדיל את פריון העבודה ולשפר משמעותית את איכות החיים של כלל תושבי ישראל. בחירה במדיניות שתוסיף ותגדיל גם את ההוצאות האזרחיות תדרוש אומנם הגדלה נוספת של נטל המס, אך גם תשפר משמעותית את איכות החיים של כל תושבי ישראל, תקטין את ההוצאות הפרטיות של הציבור על השירותים האזרחיים, תחזק את הכלכלה ותהפוך את ישראל, כפי שניתן וכפי שראוי, למדינה שלכולם טוב לחיות בה.

נספחים

לעיון בנספחים לחצו -

[1] מדינות הסמן הן בלגיה, הולנד, שוודיה, פינלנד, אוסטריה ודנמרק. כולן מדינות קטנות ומפותחות, בכולן התוצר לנפש בניכוי השפעת המחירים (מותאם PPP) גבוה משמעותית מישראל, ובפרט, בכולן ההוצאות הציבוריות מהוות למעלה מ-45% מהתמ”ג שלהן, כך שהן מהוות דוגמה למדינות מפותחות וחזקות, שמנהלות במקביל מגזר ציבורי גדול ואפקטיבי – כלומר, ממשלה גדולה.

[2] נספח א' מפרט את הערכותיהם של גופי המחקר השונים את השפעת המלחמה על המדדים המאקרו-כלכליים.

[3] בפרט, הירידה ביחס החוב-תוצר והשינויים בסביבת הריבית/אינפלציה.

[4] הוצאות הביטחון הממוצעות ב-OECD עומדות על כ-1.5% מהתוצר, בהשוואה לכ-5% בישראל ערב המלחמה.

[5] במודל אנו מניחים כי התשואה נמוכה בכ-50% בהשוואה להוצאות הכלולות בתוכנית ההשקעות של בנק ישראל (ראו נספח א' לפירוט מלא על ההנחות בבסיס המודל). 

[6] נטל המס הוא שיעור הכנסות המדינה מגביית מיסים כחלק מהתוצר.

[7] ממוצע של 2022-2019. יש לציין כי ההכנסות בשנים 2022-2021 היו גבוהות ביחס לתחזית, בעוד שההכנסות בשנת 2020 היו נמוכות עקב משבר הקורונה.

[8] יש לציין כי ברוב מדינות ה-OECD קיימת פנסיה ממלכתית, בעוד שבישראל הפנסיה מנוהלת על ידי גופים פרטיים. לפי הערכת אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, אם בישראל היו ההפרשות לפנסיה נכנסות לקופת המדינה במקום לקרנות הפנסיה הפרטיות, נטל המס היה עולה ב-2.8% ועדיין היה נמוך מממוצע ה-OECD (הכלכלנית הראשית, 2022).

[9] קולרמן (2022) כולל בחלופת הבסיס הגדלת הכנסות על סך 0.5% תוצר עקב יישום מס המינימום הגלובלי. אולם עקב חוסר הוודאות ביחס למועד יישום הרפורמה והשפעת המס על ישראל, בחרנו שלא לכלול תחזית זו בחלופות השונות.

[10] בהתאמה להנחות המודל המפורטות בבנק ישראל (2021א), המודל בנייר זה כולל את ההנחה שעלייה ביחס החוב-תוצר מעלה את ריבית הסיכון ובכך גם את הוצאות הריבית, אך לא כולל את ההנחה שיחס החוב-תוצר כשלעצמו פוגע בצמיחה (ראו נספח א').

[11] בהתאמה למתווה בבנק ישראל, 2021 א'

[12] ראו הנחות המודל בנספח א'

[13] שם