צעירים ופגיעים – תעסוקת צעירים בזמן משבר הקורונה בישראל ולאחריו

עידו לן ספטמבר 2023

עיקרי הממצאים:

1. הצעירים נפגעו יותר מהקורונה: הפגיעה בשיעור התעסוקה של הצעירים (גילאי 29-18) בקורונה הייתה חדה וממושכת יותר מאשר במבוגרים.

2. המבוגרים יצאו לחל"ת, הצעירים יצאו משוק העבודה: מנגנון החל״ת סיפק בפועל הגנה לעובדים המבוגרים, ואילו העובדים הצעירים נפלטו משוק העבודה.

3. במהלך המגיפה כ-40% מבני 24-18 וכ-51% מבני 29-25, שלא עבדו בעקבות המשבר, היו בחל״ת, וזאת לעומת כ-71% מהמבוגרים.

4. תקופת אבטלה פוגעת בעובד לא רק בזמן האבטלה, אלא מהווה "אפקט מצלק" (Scarring effect) עם השלכות תעסוקתיות ארוכות טווח: לתקופות של אבטלה בגילאים הצעירים יש השפעה ארוכת טווח ומשמעותית על התוצאות של אותם צעירים בשוק העבודה – בשיעורי תעסוקה נמוכים יותר, שיעורי אבטלה גבוהים יותר ושכר נמוך יותר.

5. "האפקט המצלק" של אבטלה נמצא כחמור במיוחד בגילאי 25-17, והוא קשור גם לבריאות ירודה יותר ולרמות נמוכות יותר של אושר ושביעות רצון מהחיים ומהעבודה.

6. צעירים ערבים נפגעו יותר מהקורונה: שיעורי חוסר המעש הגבוהים בקרב הצעירים הערבים, ערב משבר הקורונה, גדלו משמעותית אחריו. מכ-19% בשנים 2018-2014 לכ-26% בשנת 2019 ועד לכ-34% לאחר הקורונה. שיעורי חוסר המעש בקרב צעירים ערבים גבוהים מאוד גם בהשוואה בינלאומית.

7. הפגיעה הקשה יותר בצעירים הערבים מיוחסת בחלקה לאפליה בתנאי הזכאות לדמי אבטלה: צעירים מתחת לגיל 20 אינם זכאים לדמי אבטלה אלא אם קיבלו פטור משירות צבאי. מכיוון שערבים אינם מגויסים לצבא, הם אינם מקבלים פטור ולכן לא היו זכאים לדמי אבטלה.

8. המגזר הציבורי שמר על העובדים הצעירים: בעוד ששיעור הצעירים המועסקים במגזר הפרטי ירד בחדות בזמן הקורונה, שיעור הצעירים המועסקים במגזר הציבורי נשאר יציב גם בשיאה של המגפה.

1. הצעירים נפגעו יותר מהקורונה

איור 1 מתאר את שיעור התעסוקה ללא העובדים אשר יצאו לחל״ת בזמן הקורונה[1], לפי קבוצת גיל (שיעור התעסוקה המותאם). מהאיור ניתן לראות, שקבוצות הגיל הצעירות נפגעו באופן קשה יותר ממשבר הקורונה, כששיעור התעסוקה בהן ירד ב-10.1 נקודות אחוז (גילאי 29-25) וב-8.1 נקודות אחוז (גילאי 24-18). זאת לעומת קבוצת הגיל הבוגרת (גילאי 64-30), ששיעור התעסוקה בה ירד ב-6.3 נקודות אחוז (מ-78.9% בדצמבר 2019 ל-72.6% בדצמבר 2020). כמו כן, ניתן לראות כי הפגיעה בקבוצות הגיל הצעירות ממושכת יותר. בעוד שרמת התעסוקה של קבוצת המבוגרים חזרה בסוף 2021 לרמות תעסוקה קרובות מאד לרמות טרום הקורונה, קבוצות הגיל הצעירות נותרו ברמה נמוכה יותר.

2. המבוגרים יצאו לחל"ת, הצעירים יצאו משוק העבודה

איור 2 מתאר את שיעור התעסוקה לפי קבוצות גיל, כאשר העובדים שיצאו לחופשה ללא תשלום (חל״ת) בזמן הקורונה נחשבים למועסקים. מהאיור ניתן לראות, שקבוצות הגיל הצעירות חוו ירידה משמעותית בשיעורי התעסוקה, גם כשכוללים במועסקים את היוצאים לחל״ת. כלומר קבוצות גיל אלה לא שמרו על קשר פורמלי עם המעסיק ויצאו משוק התעסוקה. בניגוד לאיור 1, כאן ניתן לראות כי קבוצת הגיל המבוגרת חוותה ירידה קטנה בלבד בשיעור התעסוקה הלא מותאם. כלומר, קבוצה זו שמרה על הקשר עם מקום העבודה באמצעות מנגנון החל"ת.

בעוד ששיעור התעסוקה בקרב בני 64-30 ירד בכ-2.3 נקודות אחוז, מצבם של בני 24-18 ו-29-25[2] היה גרוע פי שניים, כששיעור התעסוקה שלהם ירד ב-5.6 ו-5.7 נקודות אחוז בהתאמה. בנוסף, בעוד ששיעור התעסוקה של בני 64-30 חזר בשלהי שנת 2021 לרמתו לפני הקורונה, בקרב צעירים הוא נותר מעט נמוך יותר מרמתו טרם המשבר.

הסבר אחד לתופעה זו הוא תנאי הזכאות לדמי אבטלה במהלך חל"ת שהיו בזמן משבר הקורונה, לפיהם רק אלו שעבדו לפחות 6 חודשים במהלך 18 החודשים האחרונים היו זכאים לחל"ת (ביטוח לאומי, 2020). הסבר נוסף הוא הריכוז הגבוה של צעירים, בהשוואה למבוגרים, בענפי הקירבה (ענפים בהם נדרשת קירבה פיזית ללקוחות, כמו מסעדנות או חנויות רחוב, שנפגעו משמעותית בשל הסגרים וההכרח בשמירה על מרחק בזמן המגיפה). בנוסף, ייתכן והתפיסה של המעסיקים ושל העובדים הצעירים היא שעבודת צעירים היא ממילא עבודה זמנית, ולכן לא הקפידו לשמר את הקשר של העובד עם מקום העבודה.

מחקרים שנערכו בעבר מצאו, שלתקופות של אבטלה בגילאים הצעירים יש השפעה ארוכת טווח ומשמעותית על אותם צעירים - גם שנים רבות לאחר מכן (Oreopoulos et al., 2012; Gregg & Tominey, 2005; Burgess et al., 2003). התופעה מכונה בספרות הכלכלית כ"אפקט מצלק" (Scarring effect), כלומר, תקופת אבטלה לא רק פוגעת בעובד בזמן האבטלה, אלא היא הופכת לצלקת שהוא נושא עימו מעתה והלאה (Borland, 2020). לדוגמא, עובדים שחוו אבטלה בגילאים צעירים סבלו יותר מדיכאון, חרדה ובעיות שינה גם בגילאי 40 (Strandh et al., 2014). מחקר אחר מצא, כי חצי שנת אבטלה בגיל 22 מובילה לשכר שנמוך ב2%-3% עשור מאוחר יותר (Mroz & Savage, 2006). יש לציין, כי "האפקט המצלק" של אבטלה נמצא כחמור במיוחד בגילאי 25-17[3], והוא קשור גם לבריאות ירודה יותר, רמות נמוכות יותר של אושר ושביעות רצון מהחיים ומהעבודה וכן רמות גבוהות יותר של אבטלה, לפחות שני עשורים מאוחר יותר (Bell & Blanchflower, 2011).

מכאן, שהחשש העיקרי שעולה מהממצאים הוא מההשלכות ארוכות הטווח של האבטלה על קבוצות הגיל הצעירות , אשר עלולים להתבטא בשיעורי תעסוקה נמוכים יותר, שיעורי אבטלה גבוהים יותר, שכר נמוך יותר ועוד.

3. החל"ת הגן בעיקר על המבוגרים

איור 3 מציג את שיעור האנשים שלא עבדו בעקבות הקורונה, אבל היו מוגנים על ידי מנגנון החל״ת, מתוך סך כל האנשים שלא עבדו בעקבות הקורונה בכל קבוצת גיל. בעוד שבשנת 2020, במהלך הסגר הראשון, מנגנון החל"ת היה אפקטיבי מאוד בהגנה על עובדים מכל קבוצות הגיל, בשנת 2021 אנחנו רואים כי נפתחו פערים משמעותיים בין קבוצות הגיל. בשנה הראשונה למשבר, רק כמחצית מהצעירים מקבוצות הגיל 29-25 (כ-51%) ו-24-18 (כ-41%), שלא עבדו בעקבות משבר הקורונה היו בחופשה ללא תשלום, וזאת בהשוואה לכ-71% מהמבוגרים.

כפי שתיארנו, מנגנון החל"ת הגן בעיקר על עובדים מבוגרים וזאת כתוצאה מחוסר התאמה בין תנאי הזכאות שנקבעו לבין המאפיינים של עבודת צעירים. למשל, צעירים רבים שהיו צפויים להיכנס לשוק העבודה במהלך 2021-2020 ולא הצליחו לעשות זאת בעקבות הקורונה – ״נענשו״ פעם נוספת מכיוון שלא היו זכאים לדמי חל"ת מכיוון שלא צברו את תקופת העבודה (אכשרה) ההכרחית לפני הטלת הסגרים.

איור 3 הופק על ידי אמידה[4] שבחנה כמה עובדים, בכל קבוצת גיל, שלא עבדו בעקבות משבר הקורונה היו בחל"ת. זאת באמצעות הערכת כמות העובדים שהיו צפויים לעבוד, לפי המגמות ששררו לפני משבר הקורונה (בפיקוח על מין, מגזר, רמת השכלה, מקום מגורים), כאשר כמות העובדים שלא עבדו בעקבות משבר הקורונה היא ההפרש בין התחזית לבין הנתון בפועל. כך, שיעור ההגנה של מנגנון החל"ת הוגדר בתור האחוז מתוך האוכלוסייה שנמצאת בחל"ת (נעדרים זמנית מסיבות כלכליות) מתוך האוכלוסייה שלא עובדת, אך הייתה עובדת אילולא היה קורונה (בין אם הוצאו לחל"ת, פוטרו או לא נכנסו לשוק העבודה בעקבות המגפה).

4. צעירים ערבים נפגעו קשה יותר מקבוצות האוכלוסייה האחרות

איור 4 מתאר את שיעור התעסוקה של הצעירים (גילאי 29-18) לפי מין ומגזר. בכל קבוצות האוכלוסייה ניכרת ירידה בשיעורי התעסוקה של הצעירים, אך הירידה בשיעורי התעסוקה של הצעירים הערבים היתה חדה יותר מאשר בכלל הצעירים, ובפרט בקרב גברים ערבים. יש לציין, כי הירידה בשיעורי התעסוקה בקרב צעירי החברה הערבית מתחילה כבר ב-2019, לפני הקורונה. במילים אחרות, משבר הקורונה הגיע בתקופה בה הצעירים הערבים היו ממילא פגיעים יותר בשוק העבודה מקבוצות אוכלוסייה אחרות.

בנוסף, מנגנון החל"ת, שהיה המנגנון העיקרי שהגן על העובדים בתקופת הקורונה לא חל על צעירים מתחת לגיל 20, אלא אם קיבלו פטור משירות צבאי, למעט פטור מסיבות דתיות. צעירים ערבים, שלא חייבים בשירות, אינם מקבלים פטור משירות צבאי ולכן אינם זכאים לדמי אבטלה[5] (כל זכות, 2023; וקסמן, 2020).

מבין היהודים שאינם מתגייסים לצבא, שיעור הזכאים לדמי אבטלה מתחת לגיל 20 היה בשנת 2021 12.7% מקרב הנשים ו-32.8% מקרב הגברים[6]. במילים אחרות, צעירים ערבים (שאינם מקבלים פטור מכיוון שאינם חייבים בגיוס) וצעירות דתיות (שמקבלות פטור מסיבות דתיות[7]), מופלים לרעה בזכאות לדמי אבטלה לעומת צעירים אחרים. יש לציין, כי תנאי הזכאות לקבלת דמי אבטלה לא השתנו בהקשר זה מאז סיום הקורונה, והאפליה, שהייתה משמעותית במיוחד בתקופת הקורונה, עדיין נמשכת.

5. עלייה בחוסר המעש בקרב הצעירים הערבים

השפעה משמעותית של תקופת הקורונה מתבטאת בשיעורי חוסר המעש בקרב צעירים בישראל. חוסר מעש (NEET-Not in Employment, Education or Training) הוא מונח המתאר צעירים שאינם נמצאים בשום מסגרת פורמלית, כלומר אינם עובדים, לומדים או נמצאים בהכשרה מקצועית. מאיור 5 ניתן לראות, כי בהשוואה לצעירים יהודים (חרדים ולא חרדים[8]), תופעת חוסר המעש נפוצה יותר בקרב ערבים. כבר מ-2019 חלה עלייה משמעותית בשיעור חוסר המעש בקרב צעירים ערבים, ובפרט בקרב גברים ערבים. שיעור חוסר המעש בקבוצה זו עלה מכ-19% בשנים 2018-2014 לכ-26% בשנת 2019 ועד לכ-34% לאחר הקורונה[9]. כאמור, צעירים רבים, ובפרט צעירים ערבים, כלל לא היו זכאים לדמי אבטלה, בין אם בעקבות היעדר תקופת אכשרה מתאימה או בעקבות אפליית הצעירים הערבים והחרדים בזכאות לדמי אבטלה מתחת לגיל 20. סביר שאותם צעירים, שלא עמדו בקריטריונים לקבלת החל״ת, תרמו לעלייה משמעותית זו.

חוסר מעש בקרב צעירים מקושר לתופעות שליליות ארוכות טווח גם בגילאים מבוגרים יותר, כמו הכנסה נמוכה, תקופות ממושכות של אבטלה, ירידה בתחושת המסוגלות ועלייה בתחושות של דיכאון וחרדה (מיעארי וחאג'-יחיא, 2017; Gregg & Tominey, 2005). כמו כן, תופעת חוסר המעש קשורה קשר הדוק למעורבות בפשיעה בקרב צעירים ברחבי העולם (Nardi et al., 2013). ייתכן כי העלייה בפשיעה במגזר הערבי בישראל קשורה לעלייה בחוסר המעש של הצעירים הערבים. שיעורי הזכאות הנמוכים לחל"ת של הצעירים הערבים , לצד חוסר המעש, מעלים חשש משמעותי מהשפעות ארוכות טווח של תקופה זו על העתיד התעסוקתי של אותם צעירים.

6. חוסר המעש בקרב הצעירים הערבים בישראל גבוה מאוד בהשוואה למדינות מפותחות אחרות

היקפה של תופעת חוסר המעש בישראל בשנת 2021 בולטת בהשוואה למדינות החברות באיחוד האירופי. שיעור חוסר המעש הממוצע בישראל גבוה משיעור חוסר המעש הממוצע במדינות אירופאיות. בקרב ישראלים בני 24-18 חוסר המעש עמד על 22% וזאת בהשוואה ל-13.8% באיחוד האירופי, ובקרב בני 29-25 עמד בישראל על 18.9%, בהשוואה ל-17.4% באיחוד האירופי.

השוואה של אוכלוסיית הערבים הצעירים בישראל לצעירים באירופה מעלה, כי חוסר המעש בקרב ערבים ישראלים גבוה פי שניים מהממוצע בקרב צעירים באיחוד האירופי, ועומד על 41.4% ו-42.5% בקרב בני 24-18 ו-9-25, בהתאמה. בשל מגבלת נתונים, לא יכולנו להציג את שיעור חוסר המעש בקרב קבוצות מיעוטים אתניות במדינות אחרות, אך ניתן להשוות את שיעור חוסר המעש בקרב צעירים ערבים בישראל לשיעור חוסר המעש במדינות האיחוד האירופי בקרב מהגרים שמגיעים ממדינות שמחוץ לאיחוד, שעומד בממוצע על 21.3% בקרב בני 24-18 ו-27.2% בקרב בני 29-25. כלומר, שיעור חוסר המעש בקרב צעירים ערבים בישראל גבוה משמעותית לא רק מהשיעור בקרב יהודים ובהשוואה בינלאומית, אלא גם בהשוואה לקבוצות מוחלשות אחרות במדינות אחרות[10].

7. הצעירים נפלטו מהמגזר הפרטי, במגזר הציבורי שמרו עליהם

לבסוף, איור 7 מתאר את שיעור הצעירים המועסקים במגזר הציבורי לעומת שיעור הצעירים המועסקים במגזר הפרטי, מתוך כלל הצעירים. בעוד ששיעור הצעירים המועסקים במגזר הפרטי ירד באופן משמעותי במהלך משבר הקורונה, ונכון לסוף שנת 2021 (33.9%) עדיין נמוך משמעותית משיעורו ערב הקורונה (37.9%), שיעור הצעירים המועסקים במגזר הציבורי נותר יציב. יש לציין, כי חלק גדול יותר מהעובדים במגזר הציבורי סווגו במהלך משבר הקורונה כעובדים חיוניים (ובפרט במקצועות הבריאות, הרווחה והחינוך), בהשוואה למגזר הפרטי, ולכן המשיכו לעבוד גם במהלך הסגרים.

נספח: אופן אמידת שיעור ההגנה של מנגנון החל"ת

לעיון בנספחים לחצו -

[1] כלומר, לא כולל עובדים שנעדרו באופן זמני מעבודתם מסיבות כלכליות. חיילים בשירות סדיר נחשבים מועסקים לפי הגדרות הלמ"ס. השימוש במדד זה התקבל בתקופת הקורונה כמדד משלים לשיעור התעסוקה.

[2] ההפרדה של הצעירים לשתי קבוצות גיל היא בהתאמה לקבוצות הגיל בסקר כוח אדם של הלמ"ס. אנו שומרים לאורך הנייר על ההפרדה ולא מאחדים בין שתי קבוצות הגיל כיוון שקבוצת הגיל הצעירה יותר (24-18) שונה במאפיינים שלה מקבוצת הגיל הצעירה פחות (29-25), עקב השירות הצבאי ומכיוון ששנים אלו נחשבות כמשמעותיות יותר להכשרה ולאופק התעסוקתי של העובדים. [3] ניתן לשער כי עקב השירות הצבאי, התקופה המצלקת בישראל ארוכה יותר.

[4] פרטים נוספים על מתודולוגיית האמידה מופיעים בנספח.

[5] הזכאות לדמי אבטלה חלה רק מעל גיל 20, אך החוק מחריג צעירים לפני גיל זה, ששוחררו מצה"ל או משירות לאומי (למעט בגין אי-התאמה עקב התנהגות רעה), שקיבלו דחיית שירות או שקיבלו פטור משירות צבאי לפי אחת מהסיבות המזכות: בריאות, משפחה, חינוך, התיישבות עובדת או צרכי המשק הלאומי (כל זכות, 2023). מלבד סיבות אלו, כמעט כל בעלי הפטור הם מקבלי פטור מסיבות דתיות וחלק קטן מקבל פטור עקב מגורים בחו"ל או מסיבה אחרת. כלומר, צעירים המקבלים פטור משירות מסיבות דתיות אינם זכאים לדמי אבטלה. ראו גם: רצון נגד המוסד לביטוח לאומי. [6] חישובי המחבר לפי קריטריוני הזכאות והנתונים אצל מבקר המדינה, 2023. [7] גם צעירים חרדים שמקבלים דחיית שירות מסיבות דתיות ("תורתו אומנתו") לא זכאים לדמי אבטלה, אך הם ממילא אינם יכולים לעבוד עקב תנאי הפטור. [8] בני ישיבות נחשבים כלומדים ולא כחסרי מעש [9] ממוצע מרץ 2020 עד דצמבר 2021.

[10] יש לציין, כי ההחברה הערבית בישראל היא קבוצת מיעוט ילידית ולא בת השוואה באופן ישיר למיעוטים במדינות האיחוד האירופי שמתמודדים גם עם קשיי הגירה. ההשוואה למהגרים נעשית מפאת מגבלת נתונים.

[11] לפי הערכה על בסיס מועסקים שכירים בענף 84 במשלח יד לא ידוע

[12]ראו: לן ובן-בשט, 2023, שחיקת השכר במגזר הציבורי להסבר מפורט על ההגדרה. התוצאות נשארות איכותית זהות גם בהגדרה הענפית הלמ"סית ובהגדרה עצמית של מגזר ציבורי/פרטי.