בחינת המלצות דו"ח ה-OECD "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל"
שי וינבלום
פברואר, 2023
דו"ח "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל" של ארגון ה-OECD, שנכתב ביוזמת משרד האוצר ופורסם ביוני 2021, כולל המלצות לשינוי מערכת השכר בישראל, ואומץ בשנת 2022 על ידי ממשלת ישראל כבסיס לרפורמות עתידיות.
בנייר זה אנו בוחנים את המלצות דו"ח ה-OECD, שעיקרן שינוי יסודי של המגזר הציבורי באמצעות יבוא נורמות ניהול כוח אדם מהמגזר הפרטי, אשר אינן מתאימות למגזר הציבורי.
לטענתנו, הדו"ח לוקה בשלושה כשלים בסיסיים: הוא מתייחס למגזר הציבורי כאל מקשה אחת, למרות השונות הגבוהה באופני הפעולה ובתחומי העיסוק של 750 אלף העובדים המועסקים בו; הוא מתעלם מהבסיס הדיאלוגי של יחסי העבודה בין עובדים למעסיקים במגזר הציבורי; והוא מתעלם מהשוני המהותי במטרות, בתפוקות ובמניעים של העובדים במגזר הציבורי בהשוואה לעובדים במגזר הפרטי. בנוסף, המלצות הדו"ח מנוגדות להמלצות קודמות של ארגון ה-OECD.
ניתוח המלצות הדו"ח על בסיס ספרות מחקרית, מחקרים מקומיים וראיונות עם בעלי תפקידים במערכת השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי מעלה, שבעוד אימוץ המלצות מסוימות יכול לשפר את מבנה השכר במגזר הציבורי, אימוץ מרבית ההמלצות האחרות צפוי לשנות באופן מהותי את אופיו של המגזר הציבורי ואת ההיגיון העומד בבסיסו: הענקת שירות ציבורי מקצועי ואיכותי לאזרחים.
תקציר
מבוא
דו"ח "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל" של ארגון ה-OECD נכתב ביוזמת אגף התקציבים והממונה על השכר במשרד האוצר, ובחן את מערכת השכר ומערכת יחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל.
על פי הדו"ח, מערכת יחסי העבודה ומערכת השכר במגזר הציבורי בישראל עברו מעט מאוד שינויים מאז שנות החמישים, למרות שינויים חברתיים-כלכליים מרחיקי לכת בשוק העבודה.
השינויים שחלו בשוק העבודה מחייבים לערוך התאמות במערכת השכר, כדי שאפשר יהיה למשוך ולשמר את הכישרונות הדרושים למגזר הציבורי, לנייד או להכשיר עובדים שאינם מיומנים ולהגביר את יעילות מתן השירותים הציבוריים.
ממשלת ישראל אימצה את מסקנות הדו"ח, ובספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת 2022 הציב משרד האוצר יעד של הקמת צוותים בין-משרדיים לבחינת מבנה השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי לאור המלצותיו ומסקנותיו של הדו"ח.
בביקורת שביצע משרד מבקר המדינה במהלך שנת 2022 נדרש משרד האוצר ליישם את המלצות הדו"ח כחלק מעמידה בתוכנית העבודה הממשלתית. מבקר המדינה דרש ממשרד האוצר לעמוד ביעדיה של החלטת הממשלה באמצעות הטמעת המלצות הדו"ח בהסכמים קיבוציים רבים.
מסמך תגובה לדו"ח, שנכתב על ידי המועצה המייעצת של האיגודים המקצועיים של ה-OECD, מציין שאין ל-OECD הליך שיטתי בביקורת עמיתים לבחינת נושא השכר במגזרים ציבוריים ושהדו"ח היה יוזמה נקודתית. עוד מציין מסמך התגובה, שהדו"ח גובש "מאחורי דלתיים סגורות", בלי התייעצות עם ארגוני העובדים בישראל, למרות פניות בנושא מטעם המועצה. לבסוף, מסמך התגובה מציין שהמלצות הדו"ח אינן עולות בקנה אחד עם המלצות קודמות של ה-OECD לגבי אופן ניהול יחסי עבודה ותהליכי גיבוש מדיניות שכר.
עיקרי ביקורת הדו"ח על מערכת השכר במגזר הציבורי בישראל
מערכת סיווג המשרות הנוכחית מתבססת על תיאור מפורט מדי של כל משרה, כך שכל שינוי בתפקיד מחייב משא ומתן עם ארגוני העובדים, אשר בתורו מעניק לארגוני העובדים כוח רב להתנגד לרפורמות ויוצר קשיחות בניהול המגזר הציבורי.
יחד עם זאת, מערכת סיווג המשרות לא כוללת הפרדה מספקת בין תפקידים ומיומנויות, מה שמקשה על תגמול מיומנויות נחשקות ותחרות הוגנת עם המגזר הפרטי על עובדים בעלי מיומנויות אלה.
מערכת השכר הישראלית מתגמלת בעיקר על ותק והשכלה, מצב שמקשה על עידוד התפוקה או הגדלת היעילות.
ההתבססות על ותק והשכלה מגבילה את הקשר בין התקדמות השכר ובין תפוקה ומתן שירות יעיל ועלולה להקשות על גיוס עובדים צעירים בעלי מיומנויות נחשקות.
משקלו של שכר הבסיס במגזר הציבורי הוא 46% מהתגמול הכולל. המערכת המורכבת של תוספות שכר מקשה על מתן מידע לגבי התגמול הריאלי, ובהתאם גם על האפשרות לגייס ולנייד עובדים.
מנגנוני התשלום תלוי הביצועים במגזר הציבורי בישראל מוגבלים מדי, מבוססים על מדדים קבוצתיים שלא מתגמלים תפוקה אישית ואופן קביעתם ארוך ומורכב ומעניק סמכויות וטו לנציגות העובדים.
משקלו הגבוה של רכיב הוותק בקביעת תגמול וקידום מצמצם את היכולת לתגמל עובדים בהתאם לביצועים ולמיומנויות, יוצר פערים גדולים בין עובדים ותיקים לחדשים וצפוי ליצור מחסור בעובדים צעירים.
בעיות היסוד בדו"ח
הדו"ח מתייחס למגזר הציבורי בישראל כמקשה אחת ומתעלם מהשוני הרב בין חלקיו, שמחייב התייחסות מדויקת ופרטנית יותר, שתותאם לכל אחד מחלקי המגזר הציבורי.
הדו"ח מתבסס על השוואה בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי ומתעלם מאופיו הייחודי של המגזר הציבורי בהגדרת המוטיבציות של עובדיו, מטרותיו (עיצוב שירות ציבורי מיטבי) והשפעותיו על יחסי העבודה (כקובע נורמות לדפוסי העסקה וחלוקת הכנסות).
הדו"ח מתעלם גם מהרכבו הייחודי של המגזר הציבורי, המאופיין בשיעור השכלה גבוה ובשיעור העסקת נשים גבוה בהשוואה למגזר הפרטי.
הדו"ח מבוסס על שיטת מחקר שתקפותה בעייתית, משום שהוא נמנע מלהשוות בין המגזר הציבורי בישראל למגזר הציבורי במדינות מפותחות אחרות.
המלצות הדו"ח מבטאות הצעה למעבר לתפיסה ניהולית המכונה "הניהול הציבורי החדש" (New Public Management, NPM), שמבקשת לייבא נורמות מהמגזר הפרטי לציבורי, תוך התעלמות מההוכחות לחוסר יעילותה במדינות רבות בעולם.
עיקרי המלצות הדו"ח והביקורת עליהן
ההמלצה: יש לפתח חזון אסטרטגי לעתיד המגזר הציבורי בישראל, תוך שיתוף פעולה בין משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, מנהלים ועובדים. חזון זה יתמקד בפיתוח כישורים ומיומנויות רצויים וישמש כהנחיה לרפורמה בשכר.
הביקורת: על אף שהמלצה זו מבקשת ליישם מדיניות מומלצת על ידי גופים בינלאומיים שונים, הניסוח שלה עמום ולא מחייב.
ההמלצה: יש לצמצם את מספר סיווגי המשרות ואת הפירוט שלהן, כך שתתאפשר הגמשה של תהליכי הגיוס ואיוש המשרות.
הביקורת: יישום המלצה זו נתון כיום לשיקול דעתו של המעסיק ובחלקו נתמך בהסכמות עם העובדים וארגוניהם, אך ההמלצה עצמה מכוונת לשינוי חד-צדדי במקום לשינוי בדיאלוג עם העובדים.
ההמלצה: יש לייצר התאמה הדוקה יותר בין השכר ובין הכישורים שנדרשים בתפקיד על חשבון מדדים סטטיים, כמו ותק והשכלה.
הביקורת: המלצת הדו"ח מתעלמת מהעובדה שהתשואה הנמוכה על מיומנויות במגזר הציבורי (בהשוואה למגזר הפרטי) היא תופעה שמאפיינת את רוב המגזרים הציבוריים בעולם, וממצבה הטוב יחסית של ישראל בתחום זה. ההמלצה לצמצם את משקלו של הוותק בקביעת התגמול מתעלמ