בחינת המלצות דו"ח ה-OECD "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל"
שי וינבלום
פברואר, 2023
דו"ח "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל" של ארגון ה-OECD, שנכתב ביוזמת משרד האוצר ופורסם ביוני 2021, כולל המלצות לשינוי מערכת השכר בישראל, ואומץ בשנת 2022 על ידי ממשלת ישראל כבסיס לרפורמות עתידיות.
בנייר זה אנו בוחנים את המלצות דו"ח ה-OECD, שעיקרן שינוי יסודי של המגזר הציבורי באמצעות יבוא נורמות ניהול כוח אדם מהמגזר הפרטי, אשר אינן מתאימות למגזר הציבורי.
לטענתנו, הדו"ח לוקה בשלושה כשלים בסיסיים: הוא מתייחס למגזר הציבורי כאל מקשה אחת, למרות השונות הגבוהה באופני הפעולה ובתחומי העיסוק של 750 אלף העובדים המועסקים בו; הוא מתעלם מהבסיס הדיאלוגי של יחסי העבודה בין עובדים למעסיקים במגזר הציבורי; והוא מתעלם מהשוני המהותי במטרות, בתפוקות ובמניעים של העובדים במגזר הציבורי בהשוואה לעובדים במגזר הפרטי. בנוסף, המלצות הדו"ח מנוגדות להמלצות קודמות של ארגון ה-OECD.
ניתוח המלצות הדו"ח על בסיס ספרות מחקרית, מחקרים מקומיים וראיונות עם בעלי תפקידים במערכת השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי מעלה, שבעוד אימוץ המלצות מסוימות יכול לשפר את מבנה השכר במגזר הציבורי, אימוץ מרבית ההמלצות האחרות צפוי לשנות באופן מהותי את אופיו של המגזר הציבורי ואת ההיגיון העומד בבסיסו: הענקת שירות ציבורי מקצועי ואיכותי לאזרחים.
תקציר
מבוא
דו"ח "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל" של ארגון ה-OECD נכתב ביוזמת אגף התקציבים והממונה על השכר במשרד האוצר, ובחן את מערכת השכר ומערכת יחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל.
על פי הדו"ח, מערכת יחסי העבודה ומערכת השכר במגזר הציבורי בישראל עברו מעט מאוד שינויים מאז שנות החמישים, למרות שינויים חברתיים-כלכליים מרחיקי לכת בשוק העבודה.
השינויים שחלו בשוק העבודה מחייבים לערוך התאמות במערכת השכר, כדי שאפשר יהיה למשוך ולשמר את הכישרונות הדרושים למגזר הציבורי, לנייד או להכשיר עובדים שאינם מיומנים ולהגביר את יעילות מתן השירותים הציבוריים.
ממשלת ישראל אימצה את מסקנות הדו"ח, ובספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת 2022 הציב משרד האוצר יעד של הקמת צוותים בין-משרדיים לבחינת מבנה השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי לאור המלצותיו ומסקנותיו של הדו"ח.
בביקורת שביצע משרד מבקר המדינה במהלך שנת 2022 נדרש משרד האוצר ליישם את המלצות הדו"ח כחלק מעמידה בתוכנית העבודה הממשלתית. מבקר המדינה דרש ממשרד האוצר לעמוד ביעדיה של החלטת הממשלה באמצעות הטמעת המלצות הדו"ח בהסכמים קיבוציים רבים.
מסמך תגובה לדו"ח, שנכתב על ידי המועצה המייעצת של האיגודים המקצועיים של ה-OECD, מציין שאין ל-OECD הליך שיטתי בביקורת עמיתים לבחינת נושא השכר במגזרים ציבוריים ושהדו"ח היה יוזמה נקודתית. עוד מציין מסמך התגובה, שהדו"ח גובש "מאחורי דלתיים סגורות", בלי התייעצות עם ארגוני העובדים בישראל, למרות פניות בנושא מטעם המועצה. לבסוף, מסמך התגובה מציין שהמלצות הדו"ח אינן עולות בקנה אחד עם המלצות קודמות של ה-OECD לגבי אופן ניהול יחסי עבודה ותהליכי גיבוש מדיניות שכר.
עיקרי ביקורת הדו"ח על מערכת השכר במגזר הציבורי בישראל
מערכת סיווג המשרות הנוכחית מתבססת על תיאור מפורט מדי של כל משרה, כך שכל שינוי בתפקיד מחייב משא ומתן עם ארגוני העובדים, אשר בתורו מעניק לארגוני העובדים כוח רב להתנגד לרפורמות ויוצר קשיחות בניהול המגזר הציבורי.
יחד עם זאת, מערכת סיווג המשרות לא כוללת הפרדה מספקת בין תפקידים ומיומנויות, מה שמקשה על תגמול מיומנויות נחשקות ותחרות הוגנת עם המגזר הפרטי על עובדים בעלי מיומנויות אלה.
מערכת השכר הישראלית מתגמלת בעיקר על ותק והשכלה, מצב שמקשה על עידוד התפוקה או הגדלת היעילות.
ההתבססות על ותק והשכלה מגבילה את הקשר בין התקדמות השכר ובין תפוקה ומתן שירות יעיל ועלולה להקשות על גיוס עובדים צעירים בעלי מיומנויות נחשקות.
משקלו של שכר הבסיס במגזר הציבורי הוא 46% מהתגמול הכולל. המערכת המורכבת של תוספות שכר מקשה על מתן מידע לגבי התגמול הריאלי, ובהתאם גם על האפשרות לגייס ולנייד עובדים.
מנגנוני התשלום תלוי הביצועים במגזר הציבורי בישראל מוגבלים מדי, מבוססים על מדדים קבוצתיים שלא מתגמלים תפוקה אישית ואופן קביעתם ארוך ומורכב ומעניק סמכויות וטו לנציגות העובדים.
משקלו הגבוה של רכיב הוותק בקביעת תגמול וקידום מצמצם את היכולת לתגמל עובדים בהתאם לביצועים ולמיומנויות, יוצר פערים גדולים בין עובדים ותיקים לחדשים וצפוי ליצור מחסור בעובדים צעירים.
בעיות היסוד בדו"ח
הדו"ח מתייחס למגזר הציבורי בישראל כמקשה אחת ומתעלם מהשוני הרב בין חלקיו, שמחייב התייחסות מדויקת ופרטנית יותר, שתותאם לכל אחד מחלקי המגזר הציבורי.
הדו"ח מתבסס על השוואה בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי ומתעלם מאופיו הייחודי של המגזר הציבורי בהגדרת המוטיבציות של עובדיו, מטרותיו (עיצוב שירות ציבורי מיטבי) והשפעותיו על יחסי העבודה (כקובע נורמות לדפוסי העסקה וחלוקת הכנסות).
הדו"ח מתעלם גם מהרכבו הייחודי של המגזר הציבורי, המאופיין בשיעור השכלה גבוה ובשיעור העסקת נשים גבוה בהשוואה למגזר הפרטי.
הדו"ח מבוסס על שיטת מחקר שתקפותה בעייתית, משום שהוא נמנע מלהשוות בין המגזר הציבורי בישראל למגזר הציבורי במדינות מפותחות אחרות.
המלצות הדו"ח מבטאות הצעה למעבר לתפיסה ניהולית המכונה "הניהול הציבורי החדש" (New Public Management, NPM), שמבקשת לייבא נורמות מהמגזר הפרטי לציבורי, תוך התעלמות מההוכחות לחוסר יעילותה במדינות רבות בעולם.
עיקרי המלצות הדו"ח והביקורת עליהן
ההמלצה: יש לפתח חזון אסטרטגי לעתיד המגזר הציבורי בישראל, תוך שיתוף פעולה בין משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, מנהלים ועובדים. חזון זה יתמקד בפיתוח כישורים ומיומנויות רצויים וישמש כהנחיה לרפורמה בשכר.
הביקורת: על אף שהמלצה זו מבקשת ליישם מדיניות מומלצת על ידי גופים בינלאומיים שונים, הניסוח שלה עמום ולא מחייב.
ההמלצה: יש לצמצם את מספר סיווגי המשרות ואת הפירוט שלהן, כך שתתאפשר הגמשה של תהליכי הגיוס ואיוש המשרות.
הביקורת: יישום המלצה זו נתון כיום לשיקול דעתו של המעסיק ובחלקו נתמך בהסכמות עם העובדים וארגוניהם, אך ההמלצה עצמה מכוונת לשינוי חד-צדדי במקום לשינוי בדיאלוג עם העובדים.
ההמלצה: יש לייצר התאמה הדוקה יותר בין השכר ובין הכישורים שנדרשים בתפקיד על חשבון מדדים סטטיים, כמו ותק והשכלה.
הביקורת: המלצת הדו"ח מתעלמת מהעובדה שהתשואה הנמוכה על מיומנויות במגזר הציבורי (בהשוואה למגזר הפרטי) היא תופעה שמאפיינת את רוב המגזרים הציבוריים בעולם, וממצבה הטוב יחסית של ישראל בתחום זה. ההמלצה לצמצם את משקלו של הוותק בקביעת התגמול מתעלמת מתרומותיו של תגמול מבוסס ותק לשימור עובדים וזיכרון ארגוני, לקידום הוגנות ולמניעת שחיקת שכר.
ההמלצה: יש לפשט את מבנה השכר כדי להגדיל את חלקו של שכר הבסיס בתגמול הכולל. צעד זה יקל על גיוס וניוד עובדים ויאפשר הפניית תוספות שכר קיימות לשימושים אסטרטגיים שונים.
הביקורת:על אף ההנמקה המפורטת לגבי חשיבותה של המלצה זו, בתרגומה לצעדי מדיניות קורא הדו"ח למעשה לביטול תוספות השכר הקיימות ולשחיקת התגמול הכולל.
ההמלצה: יש לבטל את הזיקה בין ובתוך קבוצות שכר על מנת להרחיב את האפשרות להגמשת מבנה השכר.
הביקורת: יישום המלצה זו באופן כולל וחסר הבחנה צפוי להביא לעלייה באי-השוויון בהכנסות במגזר הציבורי, משום שהוא יתגמל עובדים חזקים (לדוגמה, בעלי הכשרות נדרשות בשוק) וישאיר מאחור עובדים חלשים יותר. לצד האפשרות לבצע התאמות ושינויים במערכת ההצמדות הרחבה, ההצמדה בין השכר במשרדי הממשלה לשכר בגופי הביטחון נובעת מהחלטת ממשלה לצורך שמירת זכויותיהם של המשרתים בגופי הביטחון שנאסרת עליהם התאגדות.
ההמלצה: יש לקדם התאמת השכר למשרות ולתפקידים המאופיינים בקשיי גיוס.
הביקורת: המלצה זו מתמקדת בקביעת השכר כפתרון לקשיים אלה ומתעלמת מספרות ענפה בנושא (כולל עבודה קודמת ומקיפה של ה-(OECD, המצביעה על מקורות רבים לקשיים אלו, ובהתאם על הצורך בפתרון מורכב על מנת להתמודד עימם.
ההמלצה: יש לבחון מחדש את המנגנונים הקיימים לקביעת תגמול תלוי ביצועים, ולהרחיב את שיעור התגמול האישי על חשבון התגמול הקבוצתי.
הביקורת: בניגוד להשפעה החיובית של מהלכים כאלה במגזר הפרטי, הספרות המחקרית מצאה שלמהלך זה השפעה שלילית על הפריון והביצועים במגזר הציבורי. כמו כן, לאור השפעתו הצפויה של מהלך זה על העובדים במגזר הציבורי – דרך פגיעה בתנאי העבודה הנהוגים כיום, הגדלת אי-השוויון בהכנסות ויצירת התנגדויות מצד העובדים – ראוי כי מהלך זה יגובש באמצעות דיאלוג בין העובדים למעסיקים.
ההמלצה: יש ליצור זיקה בין תגמול לביצועים בפועל על חשבון צמצום משקלו של רכיב הוותק בתגמול הכולל.
הביקורת: הדו"ח מתעלם מהעובדה שבמגזר הציבורי מערכת קידום מבוססת ותק מהווה מנגנון אובייקטיבי ושקוף, המצמצם שיקולים סובייקטיביים ופוליטיים בתהליכי קידום עובדים. בניגוד לטענת הדו"ח, לפיה מתן חשיבות רבה לוותק מייצר שכר בסיס נמוך שיכול להוביל למחסור בעובדים צעירים, נתוני ה-OECD מראים שבשנים האחרונות הפך המגזר הציבורי בישראל לאחד הצעירים ביותר בהשוואה למדינות אחרות החברות בארגון.
ההמלצה: יש להרחיב את מודל ההעסקה בחוזה קצוב בזמן למשרות ניהול נוספות או לתפקידים טכנולוגיים על מנת לקדם את הגמישות במבנה ההעסקה והשכר במגזר הציבורי ולהגדיל את האטרקטיביות שלו עבור העובדים.
הביקורת: הדו"ח מתעלם מההשלכות של מודל העסקה זה על אופיו של המגזר הציבורי, ובראשן, הגברת הגמישות הניהולית על חשבון ההסדרה המשותפת של יחסי העבודה, צמצום זכויות העובדים וכן פגיעה בשירות לציבור, המבוסס על העסקה מתמשכת וראייה אסטרטגית ארוכת טווח.
סיכום
הניתוח של מבנה השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל שמציג דו"ח ה-OECD מהווה צעד חשוב בדיון הנדרש בנושא, אולם הוא אינו מבוסס על היכרות מעמיקה דיה עם מקומו ותפקידיו של המגזר הציבורי בשוק העבודה בכלל ובישראל בפרט ועם מטרותיו הייחודיות של המגזר הציבורי – הענקת שירות מיטבי לתושבי המדינה.
בנוסף, הדו”ח מתעלם כמעט לחלוטין מהמבנה הדיאלוגי של יחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל, שמצריך שיתוף פעולה בין עובדים למעסיקים בגיבוש תהליכי שינוי. התעלמות זו בולטת גם בניתוח המלצות הדו"ח, אשר גובשו ללא כל דיון עם הגורמים השותפים לעיצובם של יחסי העבודה ומערכת השכר במגזר הציבורי.
הפער בין המלצות הדו"ח הנוכחי להמלצות דו"חות קודמים שפרסם ה-OECD בשנים האחרונות מעלה שאלות רבות לגבי המניעים בפרסומו והתהליך המחקרי שעמד בבסיסו.
יישום ההמלצות באופן חד-צדדי עשוי לשנות מהותית את תנאי ההעסקה והשירות לציבור, מבלי להתייחס לשונות הגדולה בין הגופים במגזר הציבורי ומבלי לקחת בחשבון את עמדות העובדים ונציגיהם ואת הידע המעשי שלהם, ועלול לשחוק משמעותית את הבסיס הדיאלוגי שעליו בנויים יחסי העבודה.
מבוא
ביוני 2021 פרסמה קבוצת העבודה בנושא תעסוקהוניהול ציבוריים ב-OECD את הדו"ח "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל' (להלן, דו"ח ה-OECD[1]), שגובש ביוזמה משותפת של אגף התקציבים ואגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (משרד מבקר המדינה, 2022). הדו"ח נכתב על ידי מאיה בקאצה (יועצת חיצונית לארגון), והוא בוחן "כיצד יכול משרד האוצר הישראלי להשתמש בהוצאות על תשלום שכר במגזר הציבורי באופן יותר אסטרטגי" (עמ' 4). הדו"ח מנתח את מערכת השכר ומערכת יחסי העבודה במגזר הציבורי בישראל, וכולל שורת המלצות ליישום.
על פי הדו"ח, מערכת יחסי העבודה ומערכת השכר במגזר הציבורי בישראל עברו מעט מאוד שינויים מאז שנות החמישים, וזאת על אף תהליכי שינוי חברתיים-כלכליים מרחיקי לכת שחלו בעולם העבודה (גלובליזציה, דיגיטציה, שינויים דמוגרפיים רבים ועוד), ויצרו צרכים חדשים ושיטות עבודה חדשות. לטענת הדו"ח, עקב תהליכי שינוי אלה יש צורך לערוך שינויים במערכת השכר במגזר הציבורי, שיאפשרו למשוך ולשמר את הכישרונות הדרושים לו, לנייד או להכשיר עובדים שאינם מיומנים ולהגביר את יעילות מתן השירותים הציבוריים. אם כן, המלצות הדו"ח מכוונות לעדכון מערכת השכר, תוך שמירה על אמון ומקצועיות במגזר הציבורי, ולשיפור מערכת יחסי העבודה ותהליכי המשא ומתן עם איגודי העובדים לאור חלקם והשפעתם על אופי הרפורמות והיקפן במגזר זה.
לפי מסמך תגובה לדו"ח, שנכתב על ידי המועצה המייעצת של האיגודים המקצועיים של ה-OECD ((TUAC, בניגוד לניירות המדיניות ולמחקרים האחרים של ה-OECD, אין לארגון הליך שיטתי בביקורת עמיתים לבחינת מערכות שכר במגזר הציבורי, ולכן הדו"ח על ישראל הוא יוזמה נקודתית (TUAC, 2022). עוד מציין מסמך התגובה, שהדו"ח גובש "מאחורי דלתיים סגורות", מבלי להתייעץ עם ארגוני העובדים בישראל, למרות פניות בנושא מטעם TUAC. הרפורמות שעליהן ממליץ הדו"ח מכונות על ידי TUAC "רדיקליות למדי", והן גם אינן עולות בקנה אחד עם המלצות קודמות של ה-OECD לגבי אופן ניהול יחסי העבודה ותהליכי גיבוש מדיניות שכר (TUAC, 2022).
דו"ח ה-OECD מחולק לשלושה פרקים: בפרק הראשון מוצג ההקשר של המגזר הציבורי בישראל, כולל הצגת השחקנים המרכזיים, היקף ההעסקה בו ועלותה; הפרק השני בוחן את מערכת השכר וכולל המלצות לשינוי אסטרטגיה בנושא; והפרק השלישי מנתח את מערכת יחסי העבודה במגזר הציבורי וכולל המלצות לשיפורה.
הדו"ח והמלצותיו אומצו על ידי משרד האוצר כקריאת כיוון לרפורמות עתידיות במודל ההעסקה במגזר הציבורי. במסמך עיקרי המדיניות של הממשלה, שפורסם בספטמבר 2021, ציין המשרד שבכוונתו לקדם החלטת ממשלה לאימוץ מסקנות הדו"ח (ממשלת ישראל, 2021). בספר תוכניות העבודה הממשלתי, שפורסם במרץ 2022, הציב משרד האוצר הקמת צוותים בין-משרדיים לבחינת מבנה השכר ויחסי העבודה במגזר הציבורי "לאור דו"ח ה-OECD" כמדד להצלחה באימוץ המסקנות באותה שנה. באותו מסמך הוצב גם מדד מרכזי רב-שנתי של הגעה להסכמים בנושא מדיניות שכר ויחסי עבודה שבהם הוטמעו מסקנות הדו"ח והמלצותיו (ממשלת ישראל, 2022).
בנובמבר 2022 פרסם מבקר המדינה דו"ח בנושא "מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי", שבדק את האופן שבו עומד משרד האוצר ביישום החלטת הממשלה ובהטמעת ההמלצות שהונחו בדו"ח ה-OECD (ואשר יפורטו במסמך זה) (משרד מבקר המדינה, 2022). בין היתר בדק משרד המבקר את נושאי הצמדות השכר בין קבוצות עובדים, מורכבות השכר בגופים ממשלתיים, עידוד תפוקות באמצעות תגמולים ייעודיים ורכיבי שכר שאינם הולמים עוד את מטרתם. המלצות דו"ח הביקורת חוזרות על המלצות דו"ח ה- OECD וקוראות למשרד האוצר לקדם את יישומן, תוך קבלת מסקנות הדו"ח ככתבן וכלשונן. דו"ח מבקר המדינה מתעלם מאופיין החד-צדדי של המלצות הדו"ח, המנוגד למבנה ולמסורת של יחסי העבודה במגזר הציבורי, מהעובדה שמדובר בדו"ח יחיד מסוגו שפרסם הארגון – ביוזמת משרד האוצר הישראלי – ומהאופן שבו סוטות המלצותיו מהמדיניות שמוביל ה-OECD לאורך השנים האחרונות.
במסמך הנוכחי נתמקד במערכת השכר במגזר הציבורי בישראל ונבחן את ההמלצות הרלוונטיות של הדו"ח לאור המציאות ולאור נורמות ראויות לניהול יחסי עבודה ולגיבוש מדיניות שכר. בפרק א' נסקור את עיקרי הביקורת שמותח הדו"ח ואת האופן שבו הוא מנתח את מצב העניינים הנוכחי; בפרק ב' נציג את המלצות הדו"ח; ובפרק ג' נבחן את הנחות היסוד העומדות בבסיס דו"ח ה-OECD, נבקר אותן ולאור הביקורת ננתח את המלצותיו.
א. דו"ח ה-OECD – הביקורת על מערכת השכר במגזר הציבורי בישראל
לטענת הדו"ח, מסגרת השכר הכוללת במגזר הציבורי בישראל לא השתנתה באופן משמעותי במהלך 70 השנים האחרונות, וההתאמות המעטות שנערכו בה היו בשולי המערכת. הדו"ח מנתח את הבעיות במצב הנוכחי בשתי קטגוריות עיקריות: הארכיטקטורה שביסוד מערכת השכר וסביבת השכר.
סיווג המשרות: הארכיטקטורה שביסוד מערכת השכר
לטענת הדו"ח, מערכת סיווג המשרות בישראל "ספציפית מדי וכללית מדי" (עמ' 24). מצד אחד, המשרות השונות מבוססות על תיאור מפורט מאוד של רכיביהן, כך שכל שינוי בתפקיד (למשל, הכנסת טכנולוגיות חדשות) מחייב את המעסיק הציבורי לנסח מחדש את תיאור המשרה. תהליך זה מצריך, בתורו, משא ומתן עם ארגוני העובדים על השלכות השינוי על תנאי העבודה. מצב זה "נותן לאיגודים כוח רב להתנגד לשיפורים ניהוליים ולמאמצי מודרניזציה, ויוצר קשיחות באופן ניהול עובדי הציבור" (עמ' 24). מצד שני, קיימת בעיה של "הכללת יתר" בסיווג המשרות, המקשה על המעסיק הציבורי לתגמל עובדים בעלי תפקידים נדרשים או מיומנויות ספציפיות על פי תנאי השוק ושוויים היחסי. כך, לדוגמה, שכרם של עובדים בעלי הכשרה בתחום מדעי החברה נקבע על בסיס טבלת שכר אחת, על אף שמיומנויותיהם ותפקידיהם יכולים להיות מגוונים מאוד, החל מתחום משאבי האנוש ועד לתחומים דוגמת פיתוח מדיניות או רגולציה. לסיכום, התיאורים הספציפיים מאוד של המשרות מפחיתים את גמישות ההנהלה ואילו קטגוריות השכר הרחבות מדי מקשות על תגמול מותאם ומשיכת מיומנויות ספציפיות בתחרות עם המגזר הפרטי.
התוצאה של מצב זה, לטענת הדו"ח, היא חוסר התאמה בין מערכות סיווג המשרות במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי, מה שמייצר אתגרים בתגמול עובדים ובאיוש משרות. לדוגמה, בעוד שבמגזר הפרטי יש הבדלים בין התגמול שמקבל מהנדס אזרחי לתגמול שמקבל מהנדס חשמל, במגזר הציבורי אין אפשרות לייצר תגמול מובחן עבור מהנדסים בעלי הכשרה שונה או מיומנויות שונות. מצב זה מקשה על גיוס עובדים מיומנים בעלי הכשרה הנדסית ספציפית למגזר הציבורי.
סביבת השכר
לפי הדו"ח, תכנון מערכת שכר מחייב הגדרה מדויקת של הגורמים לקביעת השכר, שיכולים להתבסס על תשומות (על בסיס רמת השכלה, מיומנויות וכישורים, ניסיון קודם ועוד); מאפייני התפקיד (על בסיס רמת אחריות, סכנה פיזית, זמן עבודה ועוד); ותפוקות (על בסיס ביצועים ופריון). גורמים אלה יכולים לחול על רכיבי השכר השונים – על שכר הבסיס אך גם על תשלומים נוספים (דוגמת תנאים סוציאליים, תגמול על תפוקות ועוד). להלן נפרט את מאפייני סביבת השכר במגזר הציבורי כפי שמנתח אותה דו"ח ה-OECD.
שימוש במאפייני המשרה לקביעת רמות שכר
לטענת הדו"ח, מערכת השכר בישראל מתגמלת בעיקר על השכלה וותק, ולא על יכולות מסוימות, תחומי אחריות או כישורי ניהול, באופן המגביל את האפשרות לתמרץ תפוקה או יעילות. אתגר נוסף בישראל הוא מערכת ההצמדות בין סוגי משרות שונים, שקושרת עליות שכר בין משרה ספציפית אחת לאחרת ומביאה להשפעות לא מידתיות על עלויות השכר במגזר הציבורי, הן בטווח הקצר (בשכר) והן בטווח הארוך (בפנסיה). לטענת הדו"ח, ביסוס השכר אך ורק על השכלה וותק אינו מאפשר למעשה להתאים את השכר של קבוצות ספציפיות של עובדים למקובל בשוק מבלי להשפיע על שכרן של קבוצות אחרות וליצור השפעה תקציבית רחבת היקף.
מורכבות מבנה השכר
הדו"ח מגדיר את מבנה השכר כ"מאזן של שכר הבסיס וכל תשלום נוסף המשולם באופן קבוע (כמו תוספות עבור היבטים ספציפיים של התפקיד) ובאופן לא קבוע, כגון בונוסים עבור ביצועים" (עמ' 28). בישראל, חלקם של התשלומים הנוספים גדול מדי. בממוצע, שכר הבסיס הוא כ-46% בלבד מהתמורה הכוללת שמקבלים עובדי מדינה. חלק שכר הבסיס הנמוך ביותר עומד על 28% בקרב עובדי מערכת הבריאות, והחלק הגבוה מגיע ל-80% אצל עובדי מערכת החינוך. רבים מהתשלומים הנוספים תלויים בגורמים כמו ניסיון, מיקום במגזר הציבורי ומצב משפחתי, והם בדרך כלל תוצאה של תהליכי מיקוח קיבוצי. לכן, תוספות אלה נוטות להיות שינויים מצטברים שמיושמים באופן לא אחיד, "בהתאם לכוחו של ארגון העובדים, ולא כתוצאה מהחלטות אסטרטגיות שקיבלה הממשלה לבניית כוח עבודה ציבורי יעיל" (עמ' 28).
עם הזמן מצטברים הרכיבים השונים ומגדילים את מורכבות השכר באופן שמקשה לתת מידע על השכר במשרות ספציפיות. דבר זה, בתורו, מגביל את יכולות האיוש של משרות, אך גם את ניידות העובדים, שכן העובדים אינם יכולים לדעת מה השכר הפוטנציאלי הצפוי להם בתפקיד אחר או במשרד ממשלתי אחר.
בעוד שחלק מתוספות השכר מהוות רכיב חשוב בשכר במגזר הציבורי בישראל ומקושרות למדדים חיוביים, כגון המוטיבציה והמחויבות של העובדים לבצע את תפקידם, לטענת הדו"ח תוספות אחרות התנתקו לאורך השנים מהסיבות שבגללן יושמו מלכתחילה. כך, למשל, תוספת רכב ותוספת על הכשרות. תוספת שכר על רכב נועדה לפצות את העובדים על עלות השימוש ברכבם הפרטי ולשפר את תנאי עבודתם, אולם בפועל יצרה תמריץ לרכוש רכב ולהחזיק אותו במקום להשתמש בתחבורה ציבורית. בכך תרמה תוספת זו לזיהום אוויר, לעומסי תנועה ולתופעות שליליות נוספות. תוספות שכר על הכשרות מוענקות לעובדים לשם רכישת מיומנויות חדשות, אבל רשימת הקורסים המקנים תוספת זו אינה עדכנית ולרוב לא תואמת את צורכי המעסיק.
שכר תלוי ביצועים
לפי הדו"ח, מנגנוני התשלום תלוי הביצועים (Performance-Related Pay, PRP) במגזר הציבורי בישראל מוגבלים מדי ומבוססים על מדדים קבוצתיים שלא מתגמלים תפוקה אישית. המנגנונים הקיימים לא מאפשרים למנהלים לתגמל אישית על כישרון או ביצועים, ויש להם השלכות שליליות על שימור עובדים יצרניים.
הגדרת מדדי ביצוע ותגמול עבורם דורשת הסכמה בין המעסיק לנציגות העובדים, ובמקרים רבים שינוי ההגדרות כרוך בתהליך ארוך ומורכב, אשר חסר תמריצים מתאימים. מצב זה מביא "למדדי ביצוע מיושנים, שכבר לא הגיוניים בסביבת עבודה מודרנית, ועם הזמן התשלום נתפס כזכות יתר שמחולקת באופן שווה, במקום ככזו שמבדלת ומתגמלת על ביצועים אמיתיים" (עמ' 34).
ותק וניידות בקריירה
לדו"ח ה-OECD שתי טענות עיקריות נגד האופן שבו מתפתחת הקריירה של עובדי המגזר הציבורי בישראל וההשלכות שלו על ביצועי המערכת והיכולת לגייס עובדים צעירים: היכולת לקדם עובדים במגזר הציבורי לא מאפשרת לתגמל כישורים וביצועים; ומשקלו של הוותק בקידום הוא גדול מדי ולא מאפשר לקדם קישור חזק יותר בין מיומנויות לשכר.
א. ניוד וקידום עובדים: לפי הדו"ח, מערכת שכר שמייצרת טווח שכר זהה או דומה עבור משרות דומות בחלקים שונים של המגזר הציבורי יכולה לעודד מעבר בין ארגונים ויחידות. ניידות זו יכולה להגביר מוטיבציה, ניסיון וכשירות, ועל כן יכולה גם להיות דרך לתגמל על כישורים וביצועים. חשוב להדגיש כי לא ניתן, בחלק זה של הדו"ח או בכל מקום אחר בו, כל הסבר לטענה על אודות הקשר בין ניידות בתוך המגזר הציבורי ובין המוטיבציה של עובדיו או היכולת לתגמל באופן אישי כישרון וביצועים.
בנוסף נטען בדו"ח, שבהיעדר מנגנונים נרחבים של תשלום תלוי ביצועים אישיים, תהליך הקידום בדרגה או בתפקיד מהווה את הדרך המרכזית לעודד השקעה ומאמץ אצל עובדים דרך תגמול אישי (שכר גבוה יותר, תפקיד בכיר יותר וכיו"ב). בהתאם, טוען הדו"ח, כי בניגוד למצב הקיים, שבמסגרתו נעשה הקידום על בסיס אוטומטי ותקופתי, על המגזר הציבורי בישראל לעבור למערכת של קידום על בסיס פרמטרים של ביצוע אישי כדי לשפר את המערכת כולה.
ב. משקלו של רכיב הוותק בשכר: לפי הדו"ח, לרכיב הוותק יש משקל גבוה יחסית בקביעת השכר במגזר הציבורי בישראל בהשוואה למגזר הפרטי. מצב זה מייצר פערים משמעותיים בין עובדים ותיקים וצעירים, מה שצפוי ליצור מחסור בעובדי ציבור צעירים, שכן העובדים יימשכו יותר למגזר הפרטי. בנוסף, בעוד שבעבר התבסס מצב זה על קיומה של מערכת פנסיה תקציבית (שבמסגרתה קצבת הפנסיה נקבעת על בסיס השכר לפני הפרישה), שינוי אופייה של המערכת הפנסיונית מאפשר (ואף מצריך) לשנות את משקל הוותק, על מנת שלא לפגוע בצבירת חיסכון פנסיוני.
לסיכום, קידום בדרגה או בתפקיד הוא כלי יעיל לתגמל על ביצועים וכישרון כשהוא לא קורה אוטומטית לפי ותק. בנוסף, חשיבות הוותק בשכר לא עולה בקנה אחד עם רפורמת הפנסיה שיושמו בישראל ועם הצורך למשוך כישרונות צעירים למגזר הציבורי. על כן יש להפחית את משקל רכיב הוותק בקביעת השכר (ביחס למדדים אחרים).
ב. המלצות הדו"ח למערכת שכר יעילה וחסכונית בישראל
המלצה 1: פיתוח חזון אסטרטגי משותף לעתיד המגזר הציבורי בישראל
על החזון לכלול התמקדות ספציפית בכישורים ובמיומנויות שחשוב לפתח ובדרכים לפתחם. ניתן לעשות זאת באופן כוללני, אך גם לפי מגזרים, סוכנויות ומשרדים נפרדים. תידרש פעילות כוללת, שתאגד את משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, מנהלים ועובדים. החזון ישמש כקווים מנחים לרפורמות בשכר ולתהליכי הסכמים קיבוציים.
המלצה 2: צמצום מספר סיווגי המשרות והפירוט שלהן
שיפור הסטנדרטיזציה במשרות המגזר הציבורי יאפשר ניידות בין ובתוך משרדים. מיפוי וקיבוץ סוגי משרות יאפשר התערבויות ממוקדות, שיסייעו לצוות להיערך ולשדרג מיומנויות בסביבה שבה הדיגיטציה ומגמות אחרות מעצבות מחדש את שוק העבודה, את כוח האדם ואת מקומות העבודה. סיווגי משרות מעודכנים שיתמקדו בכישורים הם המפתח להטמעת גמישות רבה יותר, כלומר את היכולת (ואת המודעות לכך) שכל המשרות צפויות וחייבות לשנות את אופיין והגדרתן.
המלצה 3: יצירת התאמה הדוקה יותר בין השכר לכישורים הנדרשים בתפקיד
בהמשך להמלצה 2, קישור ברור יותר בין השכר ובין המורכבות וה"משקל" של המשרה, במקום מדדים סטטיים כמו השכלה, יעודד ביצועים גבוהים וימשוך מיומנויות נדרשות. ייתכן שיידרש ניסוי הערכת משרות שיתמקד במקצועות ספציפיים, ולאחר מכן ישמש כפיילוט לתחומים בשירות הציבורי שסובלים בצורה ברורה מחוסר יכולת מתמשך לגייס ולשמר מיומנויות מיוחדות ומבוקשות.
המלצה 4: פישוט מבנה השכר כדי להגדיל את שכר הבסיס ביחס לתוספות השכר
התשלום במגזר הציבורי מורכב ממערכת סבוכה של תוספות שכר, שרבות מהן כבר אינן מקושרות לסיבה שבגינה נוצרו מלכתחילה. מורכבות זו מעכבת גיוס עובדים ומקשה על ניידותם בין חלקים שונים של המגזר הציבורי. כמו כן, הטבות שכר קיימות עשויות לגרור תופעות לוואי לא מכוונות, כגון יצירת ציפייה לתשלום על השתתפות בהכשרות, כמקובל היום. בחינה והבהרה של תוספות שכר מסוימות יעזרו ליצור בהירות רבה יותר בשכר, וישחררו כספים שיופנו לשימוש אסטרטגי יותר, כמו למשל להעלאות שכר ממוקדות.
המלצה 5: ביטול הזיקה בין ובתוך קבוצות שכר
נכון להיום, המשמעות של רשת ההסכמים הקיבוציים היא קושי להתאים את השכר בתחום אחד מבלי ליצור ציפיות ישירות או התאמות אוטומטיות בתחומים אחרים שאינם קשורים. אומנם יש לכבד את זכותם של איגודי עובדים להגן על חבריהם, אולם יש לתחם בצורה ברורה יותר את היקף המשא ומתן בין הממשלה לאיגודים. משמעות הדבר היא כי על המשא ומתן להתמקד באוכלוסייה מוגדרת בבירור, ולאפשר התאמות וניואנסים בהסכמים הקיבוציים, באופן שבסופו של דבר יניב רווחים הדדיים.
המלצה 6: קידום התאמת השכר למשרות ולתפקידים המאופיינים בקשיי גיוס
יש לגבש רשימה של משרות שקשה לגייס אליהן עובדים ולערוך פיילוט לבחינת דרכים יצירתיות שיאפשרו לתאם את השכר עם המקובל בשוק. שכר אינו הגורם היחיד הקובע מדוע אנשים מגיעים למגזר הציבורי או נשארים בו, אך הוא בהחלט גורם חשוב. העלאת השכר לרמה המקובלת עבור תפקידים ספציפיים ומבוקשים תוכל להיות ממומנת מהתייעלות במקומות אחרים שבהם הועלה שכר הבסיס, או באמצעות שכר תלוי ביצועים על סמך קריטריונים מחמירים.
המלצה 7: בחינה מחדש של המנגנונים הקיימים לקביעת תגמול תלוי ביצועים
יש לבחון ולאזן מחדש את הכפילות במערכת השכר על ביצועים (תגמול קבוצתי או אישי), ולהתמקד בהתאמה טובה יותר של המערכת לאופי העבודה. סביר להניח שהדבר יביא לכך שכמה תחומים שנמצאים כיום תחת מערכת התגמול הקבוצתי יעברו למערכת התגמול האישי. לשם כך יזדקקו המנהלים למידה של אוטונומיה, שתאפשר להם לקבוע נורמות ביצועים ולתגמל על ביצועים גבוהים תוך שמירה על תקרת תקציב מוסכמת. שיקול הדעת הניהולי צריך להיות מוגבל בהנחיות ברורות ומחמירות, שייבדקו מעת לעת. עבור קבוצות שיישארו במערכת הקבוצתית, יהיה צורך לעדכן את מדדי הביצוע באופן קבוע כדי להבטיח המשך רלוונטיות. גם שיטת מועצות הייצור, שקובעות את המדדים לתגמול על ביצועים, צריכה לעבור בחינה מחודשת, שתבטיח שהיא מספקת למנהלים ולעובדים את הכלים הנכונים לקביעת מדדי ביצוע יעילים.
המלצה 8: צמצום רכיב הוותק בשכר ויצירת זיקה בין תגמול לביצועים בפוע
כדי לייעל את התמריצים, יש ליצור זיקה בין שכר וקידום לביצועים בפועל, ולא רק למדדים סטטיים כמו ותק (משך הזמן בתפקיד). שכר התחלתי או בסיסי יהיה אטרקטיבי יותר אם יושם דגש מוגבר על ניהול ביצועים וקידום תלוי כישורים.
המלצה 9: הרחבת מודל העסקה בחוזה קצוב בזמן
הרחבת השיטה החוזית למשרות ניהול נוספות או לתפקידים טכנולוגיים עשויה לשמש מפתח להשגת מידה רבה יותר של גמישות ואטרקטיביות. מטרת הרפורמה הממשלתית שנערכה ב-2015, ובמסגרתה הועברו רוב הדרגות הבכירות בשירות המדינה (מנכ"לים וחלק מהסגנים) להעסקה בחוזים קצובים בזמן (בני 8-6 שנים), הייתה ליצור סביבה תחרותית לעובדים בכירים. החוזים הקצובים בזמן מאפשרים, מצד אחד, לשלם משכורות גבוהות יותר עבור כישורים מבוקשים, ומצד שני ליצור שיעור תחלופה גבוה יותר בהנהלה הבכירה וכך לעודד דינמיות בארגון.
ג. ניתוח המלצות הדו"ח בנושא מערכת השכר
בעיות היסוד בדו"ח
לפני שניגש לניתוח המלצות הדו"ח, ישנן כמה סוגיות כלליות שיש להתייחס אליהן לגבי האופן שבו מבנה מחברת הדו"ח את טיעוניה. באמצעות הצגה ברורה של הנחות היסוד ניתן יהיה להבין באופן מדויק את הסוגיות שאותן מגדיר הדו"ח כבעיות, לבחון את הסוגיות הללו לעומק ולאחר מכן לבחון ולפתח את המענים המתאימים לבעיות הנוכחיות של המגזר הציבורי הישראל.
המגזר הציבורי אינו מקשה אחת
הדו"ח מתייחס למגזר הציבורי כאל קבוצה אחידה, למרות שמדובר בכ-750 אלף עובדים, שמועסקים במגוון גופים וארגונים, שעוסקים בנושאים מגוונים ופועלים בדרכים שונות (איור 1). השוני הרב בין חלקי המגזר הציבורי מחייב התייחסות צרה יותר ובעלת ניואנסים רבים, גישה שנעדרת לחלוטין מהדו"ח. הקושי שמעוררת התייחסות כללית זו ביכולת להעריך את הטענות וההמלצות מתגבר בעקבות השימוש המשתנה בתיאורי קבוצות העובדים במגזר הציבורי בחלקים השונים של הדו"ח: עובדי ציבור (למשל, עמודים 6, 8, 10 ו-12), עובדי מדינה (למשל, עמודים 8, 14, 28 ו-46), עובדי ממשלה (עמודים 11, 12 ו-30), עובדים ממשלתיים (עמודים 11, 36, ו-50) ועובדי המגזר הציבורי (למשל, עמודים 6, 15, 16 ו-29).
המגזר הציבורי אינו זהה למגזר הפרטי
בעיה נוספת העולה מניתוח הדו"ח היא בהשוואה, לעיתים משתמעת ולעיתים מפורשת, בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי בישראל. הדו"ח בוחן באריכות את פערי השכר בין המגזרים, מעלה את הצורך להתאים את השכר של מיומנויות נחשקות במגזר הציבורי לרמותיו במגזר הפרטי ודורש מהמגזר הציבורי לאמץ נורמות הנהוגות במגזר הפרטי.
השוואה זו סובלת מכשלים מהותיים ומכשלים טכניים. מבחינה מהותית, ההשוואה בין המגזרים מתעלמת מהעובדה שקיים הבדל במוטיבציה של העובדים בשני המגזרים. לפי הספרות המחקרית, נטייתם של אנשים מסוימים להימשך לעבודה במגזר הציבורי מבטאת, במקרים רבים, כוונות אלטרואיסטיות לשרת את אינטרס הציבור יותר מלשרת אינטרס אישי אחר. עובדים אלה מאופיינים בערכים ובאתיקה לשירות הציבור, במחויבות לאינטרס הציבורי וברצון לשרת את הזולת ולהשפיע על החברה (ויגודה ומילר, 2016). בהתאם, נמצא שעובדי ציבור מושפעים יותר ממניעים פנימיים מעובדי המגזר הפרטי, ומדרגים תגמול פנימי (תוכן העבודה, האוטונומיה הניתנת להם, התפתחותם האישית, הכרה) גבוה יותר מתגמולים חיצוניים (תגמולים כספיים ורווחים כלכליים ישירים), ההפך מעובדי המגזר הפרטי (Taylor et al., 2021; ויגודה ומילר, 2016).
בנוסף לכל האמור לעיל, הדו"ח לא מתייחס לעובדה שהמגזר הציבורי מוסדר ומנוהל באופן נפרד וייחודי. עובדה זו נובעת מהצורך ביצירת גוף ציבורי אובייקטיבי וממלכתי, שעובדיו יוכלו לעמוד בפני לחצי הדרג הפוליטי, ותוך כדי כך לספק שירותים ציבוריים בצורה מיטבית ולזכות באמון הציבור (דול, 2015; שנער, 2017). נגזרת של צורך זה יצרה את מסגרת ההעסקה הנפרדת של עובדי שירות המדינה, שמוסדרת בחוק שירות המדינה ובתקנון שירות המדינה, כך שיוכלו להגשים את תכלית העסקתם, בין היתר על ידי מתן הגנה פרוצדורלית חזקה מפיטורים (שנער, 2017). התעלמות ממאפיין זה של המגזר הציבורי פוגעת בניתוח מערכת השכר במגזר הציבורי ומקשה על גיבוש המלצות ישימות ומיטיבות לגבי העסקתם ושכרם של עובדי המגזר הציבורי.
הדו"ח מתעלם גם מהיבטים נורמטיביים ראויים, שנוצרו במגזר הציבורי כתוצאה מהאופן שבו עוצבו מבנה השכר ויחסי העבודה בו. לדוגמה, המגזר הציבורי מתאפיין בפערי שכר קטנים בין גברים לנשים ובין יהודים ללא-יהודים, תוך הצבת נורמות ראויות (באופן יחסי) לחלוקת ההכנסות בחברה כולה. היבט נוסף שבו מבטא המגזר הציבורי נורמות ראויות למול המגזר הפרטי הוא מחויבות לכוח עבודה מגוון תרבותית (diversity) והכללתן של קבוצות שסובלות מתת-ייצוג בכוח העבודה. העובדה שהמגזר הציבורי, בניגוד לפרטי, אינו מבוסס על הצורך להשיא רווחים כלכליים מעניקה לו יכולת ייחודית וחשובה לשים דגש על מגוון תרבותי על ידי גיבוש אסטרטגיות ייעודיות והקדשת משאבים ליצירת כוח אדם שייצג את כלל קבוצות האוכלוסייה במדינה. תרומה זו של המגזר הציבורי באה לידי ביטוי הן במידת הגיוון הקיים בו והן בפעולתם של מנגנונים להבטחת הגיוון ולקידומו.
על יכולתו של המגזר הציבורי בישראל למלא תפקיד זה מעיד מדד שפיתח ה-OECD לבחינת מידת הגיוון של כוח האדם הממשלתי. במדד זה ממוקמת ישראל מעל מדינות רבות ומעל לממוצע המדינות בארגון (איור 2). המדד בוחן שלושה רכיבים: מידת הגיוון של כוח העבודה; זמינות המידע והשימוש בו לניטור מידת הגיוון וההכללה בכוח העבודה; והשימוש בכלים לפיתוח כוח עבודה מגוון ומכליל. המדד נע בין 0 (רמה נמוכה של מאמץ לפיתוח כוח עבודה מגוון) ל-1 (רמה גבוהה של מאמץ לפיתוח כוח עבודה מגוון), כשמשקלו של כל אחד מרכיביו הוא 33.3% (OECD, 2021c).
לצד שיקולים מהותיים אלו, ראוי לשקול גם שיקולים טכניים בניתוח מערכת השכר במגזר הציבורי. במגזר הציבורי שיעור גבוה משמעותית של עובדים בעלי תואר אקדמי בהשוואה למגזר הפרטי (40% ו-17%, בהתאמה), שיעור גבוה יותר של נשים (66% ו-47%, בהתאמה) (דו"ח הממונה על השכר 2020-2021) והוא מיישם חלוקת שכר שוויונית יותר (מזר, 2009). המגזר הציבורי גם קטן משמעותית מהמגזר הפרטי (אחראי לכ-20% מהתעסוקה במשק), מספר התפקידים בו קטן משמעותית מזה שבמגזר הפרטי והתמהיל של התפקידים שונה בין המגזרים. בנוסף, ישנם תפקידים שקיימים רק במגזר הציבורי (אסיף והר-טוב, 2020), ומכאן שגם מיומנויות שרלוונטיות רק בו.
ברור, אם כן, שההשוואה למגזר הפרטי אינה מתאימה כדי להעריך את האופן שבו פועל המגזר הציבורי בישראל. השוואה נכונה ומועילה הרבה יותר תהיה למגזרים ציבוריים אחרים בעולם, שהמאפיינים הדומים שלהם יאפשרו לבחון על בסיס איתן את המבנה הנוכחי של המערכת הישראלית.
אימוץ התפיסה הניהולית המכונה "הניהול הציבורי החדש"
המלצות הדו"ח בכללותן מבטאות הצעה לאימוץ תפיסה ניהולית כוללת המכונה במחקר "הניהול הציבורי החדש" (New Public Management או NPM) (שנער, 2017). תפיסה ניהולית זו, שהתפתחה בשנות השמונים והתשעים של המאה העשרים בתגובה לטענות על חוסר יעילות וביצועים נמוכים במגזר הציבורי, מבקשת לייבא למגזר הציבורי נורמות ניהוליות מתוך המגזר הפרטי, בהנחה שאלו ישפרו את יעילותו של השירות הציבורי ואת האפקטיביות שלו, תוך צמצום עלותו (שנער, 2017; Bach & Bordogna, 2011; Hood & Dixon, 2015).
הטמעת תפיסה זו במגזרים ציבוריים בעולם נעשתה על ידי חיזוק מנגנונים של שכר תלוי ביצועים (Performance-Related Pay או PRP), ביזור סמכויות מהממשל המרכזי על ידי הענקת אוטונומיה רבה יותר ברמת המשרדים והסוכנויות והגברת הגמישות ביחסי העבודה. בשנים הראשונות לפיתוחה אומצה גישה זו באופן נרחב במדינות מפותחות רבות וזכתה לתמיכה משמעותית מצד גופים בינלאומיים דוגמת ארגון ה-OECD (ויגודה ומילר, 2016; שנער, 2016; Verbeeten & Speklé, 2015). עם זאת, אחרי שלושה עשורים שבהם קודמה תפיסה ניהולית זו דרך רפורמות רבות, נמצא שהיא מקדמת בעיקר חיסכון בעלות השירות הציבורי ולא מצליחה להגדיל את האפקטיביות של המגזר הציבורי או לשפר את איכות השירות לאזרח. הכנסת מסגרות תחרותיות אל תוך השירות הציבורי לתושבים לא שיפרה את האפקטיביות של המגזר הציבורי, ובמקרים רבים אף גרמה לשחיקת הביטחון שמעניקה מדינת הרווחה (בארי, 2014).
במדינות רבות שבהן אומצו רפורמות ברוח ה-NPM החלו כבר להטיל ספקות לגבי תרומתן, בין היתר לאור הפיצול הגבוה של סמכויות בין יחידות קטנות שהן יצרו במגזר הציבורי על בסיס צמצום התיאום האופקי, ונישול הממשל המרכזי מיכולותיו לעצב וליישם מדיניות רוחבית (שנער 2017; Christensen & Lægreid,2007). לדוגמה, בבריטניה נמצא שקידום "ניהול ציבורי חדש" במגזר הציבורי הגדיל את ההוצאה הציבורית ולא הביא לשיפור ביעילות ובאפקטיביות של השירות הציבורי (Christensen & Lægreid, 2007; Hood & Dixon, 2015; Vallentin & Thygesen, 2017).
כמו כן, בסקר של מנהלי כספים בכירים ברשויות מקומיות בהולנד, שבהן הוטמעו פרקטיקות מתחום הניהול הציבורי החדש, נמצאה השפעה שלילית של הרחבת סמכויות המנהלים על ביצועי הרשויות, ולא נמצא כל ביסוס אמפירי להנחה ששימוש במידע על ביצועים לצורכי תמרוץ עובדים משפיע לחיוב על הביצועים (Verbeeten & Speklé, 2015). בהערכות של רפורמות מסוג זה, שיזמה ממשלת ניו זילנד החל מ-1999, כ-15 שנים אחרי תחילת המהלך לכיוון ניהול ציבורי חדש במדינה, נמצאה שורת בעיות, ביניהן אובדן זיכרון ארגוני כתוצאה מעזיבת עובדים, שהשפיע על היכולת הביצועית ארוכת הטווח של הממשלה; השפעת יתר של אינטרסים פוליטיים על אנשי המקצוע; והתמקדות צרה ביעילות ובביצועים כלכליים במקום באיכות ובאפקטיביות של השירות הציבורי (Whitcombe, 2008).
בניתוח רפורמות דומות שהתבצעו בשוודיה נמצא שהן כשלו ביצירת מיקוד, יעילות ודמיון בין מוסדות השירות הציבורי, ואף הובילו לפיתוח זהויות סותרות והטרוגניות בשירות הציבורי Dunleavy) et al., 2006). במחוז באזל בשוויץ הוחלט על עצירה מוחלטת של רפורמות ברוח הניהול הציבורי החדש עקב העלויות הגבוהות של יישום הרפורמות והשמירה עליהן (ביחס לשיפור השולי בשירות לציבור), ועל רקע חששות לפגיעה בפרקטיקות הדמוקרטיות ובזכויות האזרח; במחוז נוסף במדינה הפסיק הפרלמנט האזורי רפורמות דומות לאחר שלא נמצא קשר בינן לבין שיפור ביעילות או באיכות ביצועי המגזר הציבורי (Noordhoek & Saner, 2005).
ניתוח המלצות הדו"ח
המלצה 1: פיתוח חזון אסטרטגי משותף לעתיד המגזר הציבורי בישראל
דו"ח ה-OECD מזהה שמערכת השכר במגזר הציבורי בישראל מוסדרת על בסיס דיאלוג בין נציגי המדינה לנציגי העובדים. בהמשך הדו"ח נקבע כי "בישראל קיימת רמה גבוהה של חוסר אמון בקרב השותפים החברתיים במגזר הציבורי, והאמון הוא המפתח לרפורמות מוצלחות. הפתרון הוא לא לבטל איגודים, אלא לערב אותם כשותפים חברתיים בתכנון הרפורמות במקום כמתנגדים לשינוי" (עמ' 58). בכך מאמץ לכאורה הדו"ח את המדיניות של ארגון העבודה הבינלאומי, שקובע שהדיאלוג החברתי "הכרחי בעיצוב וביישום מדיניות ברמה הלאומית, שתשיג העסקה הוגנת ותנאי עבודה הוגנים" (ILO, 2013). ביחס לדיאלוג החברתי במגזר הציבורי, מדגיש ארגון העבודה הבינלאומי כי "דיאלוג חברתי הוא אלמנט מפתח בהתמודדות עם הסוגיות שמולן ניצב המגזר הציבורי" (ILO, 2014).
למרות העובדה שהדיאלוג החברתי מוכר ככלי חיובי לניהול יחסי עבודה וההמלצה עשויה לשפר תוצאת כל מהלך לשינוי מבנה השכר במגזר הציבורי, היא מנוסחת באופן מעורפל ולא כוללת פרטים לגבי מי יהיו השותפים מצד העובדים, מה יהיה היקף השיח בנושא, מה יהיו ההגדרות המשפטיות של אותו "חזון משותף" ומה תהיה רמת המחויבות של המדינה אליו. יש לציין, כי מלבד חלק ההמלצות, הדו"ח לא כולל כל התייחסות נוספת לנושא. בהמשך לניסוח המעורפל, נראה שהממשלה בחרה להתעלם מהמלצה זו של ה-OECD. כך, למשל, ההמלצה נעדרת לחלוטין ממסמך סיכום הדו"ח של אגף השכר והסכמי עבודה מיוני 2021 (משרד האוצר, 2021).
המלצה 2: צמצום מספר סיווגי המשרות והפירוט שלהן
נושא מערכת סיווג המשרות עלה כבר בעבודתה של "הוועדה לבחינת מערכת השכר בשירות הציבורי", שפעלה בשנים 1989-1985 בראשות פרופ' צבי זוסמן. הוועדה המליצה אז לבחון מחדש את ההיררכיה הקיימת בין תפקידים במגזר הציבורי כדי להתאים לכל תפקיד את הדרגה המתאימה לו. לפי הדו"ח המסכם של הוועדה, הבחינה וההגדרות המחודשות היו נחוצות לאור המלצות אחרות שלה: צמצום תוספות השכר, הפסקת ההעלאות האוטומטיות בדרגה ויצירת טבלת שכר אחת ואחידה לתפקידים דומים בכל הגופים שמתוקצבים על ידי המדינה (המלצות הוועדה לבחינת מערכת השכר בשירות הציבורי, 1989).
עם זאת, בניגוד לתמונת המצב העולה מדו"ח ה-OECD, לפיה ניסוח מחדש של תיאור משרה "מצריך משא ומתן עם האיגודים על תנאי תיאור המשרה החדש" (עמ' 24), מערכת סיווג המשרות נקבעת במרבית המקרים על ידי המעסיק עצמו. כך, לדוגמה, בעלי תפקידים בכירים בהסתדרות טוענים כי מערכת סיווג המשרות היא במסגרת שיקול הדעת העצמאי של המעסיק. במסגרת זו עולה גם הסכמה של נציגי ההסתדרות עם המלצת דו"ח ה-OECD למיקוד סיווגי המשרות בדרישות של התפקיד הספציפי, ולאו דווקא על בסיס קריטריונים כלליים כמו השכלה אקדמית. כך, למשל, משרת מזכיר/ה לא תחייב תואר אקדמי, כפי שנדרש כיום, אלא הכשרה רחבה בתחום השירות והמענה והשכלה, שאינה בהכרח אקדמית, בתחום ערכי שירות במדינת ישראל, היסטוריה או אזרחות, תחומים שהם רלוונטיים לביצוע התפקיד[2].
עם זאת, חשוב לציין גם כי הצורך בדיאלוג קיבוצי בין המעסיק לארגון העובדים, שאותו מתאר הדו"ח כתנאי לשינוי זה, עולה בקנה אחד עם המלצה 1 לעיל, עם מדיניות ארגון העבודה הבינלאומי ואף עם דרישות הדין הישראלי, שכן תהליך זה משליך באופן ישיר ומשמעותי על תנאי העבודה. מהמחקר שנערך במסגרת המסמך הנוכחי עולה כי שינויים בסיווגי המשרות והתאמתם לשוק העבודה המודרני הם אינטרס המשותף הן למעסיק הציבורי והן לארגון העובדים. לכן, הדרך המיטבית לביצוע מהלך כזה תהיה בדיאלוג בין הצדדים, כך שהוא יגובש תוך התחשבות במידע שעולה מהעובדים עצמם על תהליכי העבודה. כך התהליך נעשה, למשל, בעדכון סיווג המשרות של עובדי המנהל והמשק וכוחות העזר בבתי החולים הממשלתיים ובמשרד הבריאות, כחלק ממשא ומתן קיבוצי; ובמשרדי הממשלה, כאשר הוסכם על הצורך ביצירת משרה חדשה של מנהלי רכש.
המלצה 3: יצירת התאמה הדוקה יותר בין השכר לכישורים הנדרשים בתפקיד
המלצה זו מורכבת משני עקרונות בסיסיים, שאליהם גם מתייחסת תגובתנו: התאמת השכר לכישורים או למיומנויות הנדרשים במשרה הספציפית; והשימוש במדדי הכישורים/מיומנויות במקום במדדים המסורתיים של ותק והשכלה.
א. קשר מיומנות-שכר. כפי שציינו ביחס להמלצה 2, אין מחלוקת על הצורך לערוך התאמה מחודשת של השכר לתיאורי המשרות ולהתמקד בכישורים המקצועיים ובמיומנויות הנדרשות לטובת חיזוק הקשר בין כישורים/מיומנות לתגמול. עם זאת, ובניגוד לתמונה העולה מהדו"ח, מזר (2018) מצא שבמרבית מדינות העולם מאופיין המגזר הציבורי בתשואה נמוכה על מיומנויות (בקרב עובדים משכילים) בהשוואה למגזר הפרטי. עובדה זו מצביעה על כך כי הפער שעליו מצביע דו"ח ה-OECD אינו ייחודי לישראל והוא אינו נובע ממבנה השכר במגזר הציבורי בישראל ומאופן גיבושו. מזר מצא גם כי פער התשואות בין המגזרים בישראל דומה לפער בשאר המדינות עבור גברים (איור 3) ונמצא בשליש העליון עבור נשים (איור 4).
ב. משקל הוותק וההשכלה בקביעת השכר. למרות היעדר התייחסות לכך בדו"ח ה-OECD, לנושא הוותק במגזר הציבורי חשיבות מעבר לסוגיית השכר. על פי דו"ח מ-2019 של הקרן האירופית לשיפור תנאי המחיה והעבודה, מערכת שכר מבוססת ותק מסייעת בשימור עובדים מנוסים ומיומנים בארגון, ובמקומות שבהם הערכת הביצועים היא קשה היא נתפסת כהוגנת יותר (Aumayr-Pintar & Bechter, 2019). עוד נמצא במחקר, שוותק קשור ליכולות חברתיות-רגשיות מפותחות יותר ושהוא מהווה מקור משמעותי לזיכרון ארגוני ולידע נרחב על המערכות הארגוניות והתהליכים במקום העבודה (Fischer, 2008). מאפיינים אלה מסייעים ליצור מקומות עבודה פרודוקטיביים, עם שיעור נמוך יחסית של עימותים פנימיים, ותורמים לשימור עובדים מנוסים ומיומנים. לאור ממצאים אלו יש חשיבות לשמירת רכיב הוותק, במשקל כזה או אחר, בקביעת התקדמות השכר.
מהראיונות שנערכו במסגרת העבודה על המסמך הנוכחי עולה כי רכיב הוותק מסייע גם במניעת שחיקת שכרם הריאלי של עובדי המדינה, וכי הוא מתגמל עובדים שנשארים במגזר הציבורי ולא עוברים ממנו למגזר הפרטי.
המלצה 4: פישוט מבנה השכר כדי להגדיל את שכר הבסיס ביחס לתוספות השכר
על פי הניתוח המוצג בדו"ח, פישוט מבנה השכר והגדלת שכר הבסיס עשויים להקל על פרסום השכר במשרות ספציפיות (וכך להקל גם על הליך הגיוס עבורן), להקל על מעבר בתוך המגזר הציבורי (משום שתנאי העבודה במשרות פוטנציאליות יהיו ידועים) ולאפשר לעובדים הקיימים לבחון בקלות את השכר שהם מקבלים. למרות הנמקה זו למהלך של פישוט מבנה השכר, ההמלצה בנושא לא כוללת הצעות למהלכים אופרטיביים לפתרון הבעיה (כמו הפיכת תוספות שכר מסוימות לרכיבי שכר), ובמקום זאת קוראת, בפועל, לבטל תוספות שכר והטבות "שאינן מקושרות לסיבה שבגינה נוצרו מלכתחילה" או שיוצרות "תופעות לוואי לא מתוכננות", כך ש"שישוחררו כספים שיופנו לשימוש אסטרטגי יותר" (עמ' 38). כך, במקום להתוות דרך לשינוי יסודי שייטיב עם העובדים, מכוון הדו"ח לשינוי רדיקלי בשכר במגזר הציבורי שיפגע בשכר העובדים (באמצעות ביטול תוספות שכר קיימות), באופן שסביר להניח שיוביל לעימות עם העובדים וארגוניהם (ולפיכך גם יקשה מאד על השגתו).
שתי התוספות שבביטולן מתמקדת המלצת הדו"ח הן תוספת רכב ותוספת הכשרות. ביטול תוספת הרכב הוא צעד חיובי, הזוכה לתמיכה רחבה במערכת יחסי העבודה לאור השפעותיו הסביבתיות (הוא צפוי להפחית את השימוש ברכבים פרטיים מזהמים ועשוי להקל על העומסים בכבישי ישראל). בדומה לטענת הדו"ח, נראה כי תפוצתה הרחבה של תוספת שכר זו הפכה אותה מרכיב המבוסס על החזר הוצאה מחויב המציאות לרכיב המעודד שימוש ברכב. אולם מהראיונות שנערכו לצורך גיבוש המסמך הנוכחי עולה כי על מנת שצעד זה יצא אל הפועל יש להפוך את התוספת לרכיב קבוע בשכר הבסיס. עוד עלה שהנושא נמצא כבר בדיון בין המדינה להסתדרות.
בעניין תוספת ההכשרות, הדו"ח טוען כי "לכאורה אין צורך לתגמל על הכשרות באמצעות מתן תוספת שכר. אם ההכשרה יעילה, היא תשפר את הביצועים ולכן תקדם את הקריירה ותגדיל את השכר" (עמ' 28). טענה זו מתעלמת ממהות מנגנון תוספות השכר: תמרוץ עובדים לפעולה על ידי הגדלת שכרם. בהנחה שמערכת ההכשרות משפרת את יכולתם של העובדים לבצע את תפקידם טוב יותר או לעדכן את מיומנויותיהם, ראוי לעודד את השימוש בה, בין השאר באמצעות תמריץ כספי. אם, כפי שטוען הדו"ח מוקדם יותר, הרשימה הנוכחית של קורסים שמזכים בתוספת זו אינה עדכנית ולרוב לא תואמת את צורכי המעסיקים, אזי העלות של מערכת ההכשרות צריכה להוות תמריץ עבור המעסיק – קרי, המדינה – לפתח את המערכת ולשפר את איכותה, וזאת על מנת שהיא תקנה לעובדים את הכלים הנדרשים בשוק העבודה המודרני לאורך כל תקופת העבודה.
המלצה 5: ביטול הזיקה בין ובתוך קבוצות שכר
במגזר הציבורי קיימים שני מנגנוני הצמדה: האחד כללי, המייצר זיקה בין דירוגי השכר השונים; והאחר ספציפי, המייצר הצמדה בין קבוצות עובדים שונות. להלן נפרט על כל אחד מהמנגנונים ועל ההשפעות הצפויות בעקבות שינוי בהם.
א. דירוגי השכר במגזר הציבורי נקבעים כיום על פי טבלאות של משלחי יד: דירוג המח"ר (אקדמאים במדעי החברה והרוח), דירוג מנהלי, דירוג משפטנים וכיו"ב. בכל אחד מהדירוגים יש מערך של דרגות, המבטאות הכרה בשונות בהיקף הסמכויות, האחריות וכן הכישורים הספציפיים הנדרשים לתפקיד. טבלאות השכר של דירוגי משלחי היד השונים נמצאות בזיקה זו לזו, כאשר עדכון של חלק מטבלת שכר ספציפית מצריך עדכון של כולה וכן עדכון דומה של טבלאות השכר האחרות. דו"ח ה-OECD ממליץ לבטל זיקות אלה לחלוטין על מנת שהמשא ומתן בין המדינה לארגוני העובדים יוכל "להתמקד באוכלוסייה מוגדרת בבירור, ולאפשר התאמות וניואנסים בהסכמים הקיבוציים" (עמ' 39), תוך הלימה גדולה יותר לצורכי המעסיק ולצורכי העובדים.
מבחינה מהותית, ביטול זיקות אלה יביא לביזור האסדרה של השכר במגזר הציבורי ויחתור תחת אחד המאפיינים הייחודיים של המגזר הציבורי – צמצום אי-השוויון בהכנסות. ביזור אסדרת השכר צפוי להביא לעלייה באי-שוויון בהכנסות באופן שעתיד לתגמל עובדים חזקים (לדוגמה, בעלי הכשרות נדרשות בשוק), תוך השארת עובדים חלשים יותר מאחור. תוצאה זו מנוגדת להמלצות קודמות של ארגון ה-OECD (OECD, 2018), וכן חותרת תחת אחת מהתרומות של המגזר הציבורי – הצבת נורמות ראויות לשוק העבודה הכללי.
בד בבד, מניתוח יחסי העבודה במגזר הציבורי עולה, שבהינתן רצון המעסיק אין לנציגות העובדים התנגדות לצמצום ההשפעה של דירוגי השכר המסורתיים. כך, למשל, אל מול הצורך ביצירת דיפרנציאציה בין תפקידים או בגיוס עובדים עם מיומנויות ספציפיות, ניתן ליצור בהסכם קיבוצי מיוחד טבלאות שכר ייחודיות (שאינן צמודות לטבלאות המסורתיות), עם טווח דרגות למשרה ותוספות עבור ותק והכשרה. מהלך כזה נעשה בכמה מההסכמים הקיבוציים שנחתמו בשנים האחרונות, כמו למשל ההסכם הקיבוצי של העובדים הסוציאליים מחודש מאי 2022. כפי שציינו לעיל, מימוש המלצה זו יאפשר ייצוג נאמן יותר של אינטרסים של קבוצות עובדים שונות (כמו גם של מעסיקים ספציפיים), אולם לצד זאת הוא יגרום לביזור יחסי העבודה במגזר הציבורי, דבר אשר צפוי להוביל לעלייה באי-השוויון בהכנסות, ובמקרים מסוימים גם לעלייה בעימותים בין עובדים למעסיקים במקומות העבודה השונים[3].
ב. צורה נוספת של הצמדות שכר במגזר הציבורי מתקיימת באופן ישיר והדוק יותר בין קבוצות עובדים שונות, כשהמרכזית בהן היא בין השכר במשרדי הממשלה לשכר בגופי הביטחון[4]. הצמדה זו נקבעה בהחלטת ממשלה ב-1979, לצורך שמירת זכויותיהם של המשרתים בגופי הביטחון, שחל עליהם איסור התאגדות, כך שכוחם להתמקח על תנאי שכרם קטן משמעותית (משרד האוצר, 2022א). לא רק שרציונל זה תקף גם כיום, אלא שגם ניתן להניח שללא מנגנוני ההצמדה הייתה הממשלה נדרשת להעניק תוספות שכר לעובדים במערכת הביטחון כמענה לדרישות קולקטיביות של העובדים (שתינתן להם זכות ההתארגנות, בהיעדר מנגנון אסדרת שכר חלופי) או על מנת לשמור על תנאי העסקה שיסייעו לשימורם בתפקיד. על כן, אל מול ההמלצה של דו"ח ה-OECD ל"ביטול הזיקה בין ובתוך קבוצות שכר", שהיא מכלילה ומעורפלת יתר על המידה, ראוי היה להמליץ על בחינה של הזיקות או ההצמדות הקיימות כדי להבטיח שהרציונל שעמד מאחורי מיסודן עדיין תקף.
המלצה 6: קידום התאמת השכר למשרות ולתפקידים המאופיינים בקשיי גיוס
דו"ח ה-OECD מבקש לפתור את קשיי הגיוס ואיוש המשרות במגזר הציבורי באמצעות שינויים במערכת השכר, אולם בכך הוא מתעלם מסדרה ארוכה של מחקרים ועבודות אשר הצביעו על מגוון דרכים לפתרון קשיים אלה. ראשית, במחקרים נמצא שלעיתים קרובות עובדים מצטרפים למגזר הציבורי בשל הרצון בעבודה בעלת משמעות או עניין, ולאו דווקא כדי למקסם את יכולת ההשתכרות שלהם (Taylor, 2005). במחקר שנערך על בסיס נתונים ארוכי טווח מבריטניה נמצא שעובדים נמשכו לתעסוקה במערכת ההשכלה הגבוהה הציבורית ובשירות הבריאות הלאומי מתמריצים פנימיים יותר מאשר מתמריצים חיצוניים כמו תשלום. לפי תוצאות מחקר זה, סיפוק תמריצים פנימיים מגדיל את הסיכוי למעבר למגזר הציבורי בעוד שלסיפוק תמריצים חיצוניים השפעה שולית או שלילית על מעבר כזה (Georgellis et al., 2011).
בדו"ח קודם של ה-OECD על עתיד המגזר הציבורי נמצא כי הקשיים בגיוס עובדים שבהם נתקל המגזר הציבורי בישראל אינם ייחודיים (OECD, 2021b). הדו"ח הנ"ל מתייחס לעובדה שמשיכת עובדים חדשים, בעיקר בעלי מיומנויות נחשקות, היא בעיה שמולן ניצבות כל המדינות החברות בארגון, בין היתר עקב בעיית תדמית, שהוחרפה עם הקפאת התקציבים והקיצוץ בתקציבי הלמידה והפיתוח במגזר הציבורי אחרי המשבר הפיננסי. לצד הצגת הצורך בפתרון בעיית השכר הלא תחרותי במגזר הציבורי, מונה אותו דו"ח שורה של צעדים שבהם על ממשלות לנקוט על מנת להצליח לגייס עובדים בצורה טובה יותר. בין היתר ממליץ הדו"ח לשפר את "המיתוג" של המגזר הציבורי, כך שיוצגו היתרונות של ההעסקה בו והערכים העומדים מאחורי העבודה בו; לנקוט גישה אקטיבית בגיוס עובדים ולחפש מועמדים בכל צורות התקשורת; לזרז ולשפר את הליך הגיוס; לשפר את תנאי ההעסקה שאינם קשורים בשכר; ולגייס עובדים מקרב כל חלקי האוכלוסייה, בעיקר ממגזרים שסובלים מתת-ייצוג במצב הנוכחי.
אם כן, ניתן לראות שה-OECD עצמו עוסק באופן נרחב בבעיית גיוס העובדים למגזר הציבורי, ומצער לראות שדו"ח ה-OECD העוסק בישראל מתעלם מכך ומתמקד במערכת השכר כאפיק המרכזי לפתרון הבעיה. ראוי היה לאמץ תובנות ממחקרים שנערכו בעבר (ומעבודות משוות של ה-OECD עצמו) ולהתייחס לסוגיה זו באופן כולל ומקיף, שיאפשר את פתרונה המיטיב.
המלצה 7: בחינה מחדש של המנגנונים הקיימים לקביעת תגמול תלוי ביצועים
למרות העובדה שמערכות תשלום על ביצועים עמדו במרכז רפורמות רבות במגזרים ציבוריים בעולם, הספרות הענפה על השפעות מנגנונים אלה במגזר הציבורי אינה חד-משמעית, ולמעשה נראה שמספר המחקרים שמצאו השפעה שולית או שלילית של תשלום מסוג זה על ביצועי העובדים גבוה ממספר המחקרים שמצאו השפעה חיובית(Taylor et al., 2021). במחקר שנערך בארצות הברית נמצא שמערכות תשלום כאלה במגזר הציבורי פוגעות דווקא בביצועים ונושאות עימן עלויות חבויות בשל הצורך המתמיד לפצות על ירידה במניעיהם הפנימיים של העובדים (Weibel et al., 2010).
במחקר שנערך בבריטניה נמצאה השפעה חיובית של תשלום תלוי ביצועים במגזר הפרטי, אבל לא אצל עובדים (בתפקידים מקבילים) במגזר הציבורי. שם נמצא מתאם שלילי דווקא בין קיומן של מערכות תגמול תלוי ביצועים ובין ביצועי העובדים בפועל (Bryson et al., 2017). במחקר אחר, שנערך בקוריאה הדרומית, נמצא שלמרות שמערכות תגמול תלוי ביצועים בחברות ממשלתיות הגבירו אומנם את מאמצי העובדים, הן תרמו יותר לשחיקה של העובדים מאשר לביצועים משופרים (Lee, 2020). אם כן, בעוד שבמגזר הפרטי תמריץ כלכלי עבור ביצועים משפר את ביצועי העובדים, במגזר הציבורי נראה שמנגנון זה אינו אפקטיבי ואף נושא עימו עלויות שליליות משמעותיות.
הבדלים אלו נובעים מהבדלים מהותיים בגורמי המוטיבציה של עובדים בשני המגזרים: בעוד שבמגזר הפרטי גורמי המוטיבציה העיקריים הם חיצוניים (ובראשם גובה השכר), נראה שבמגזר הציבורי גורמי המוטיבציה העיקריים הם פנימיים (ובראשם תחושת משמעות) (Taylor et al., 2021). מכיוון שכך, הכנסת תמריצים חיצוניים למגזר הציבורי עלולה לפגוע בתמריצים הפנימיים של העובדים (Weibel et al.,2010). מאפיין זה של העבודה במגזר הציבורי משמעותי במיוחד בישראל. ב-2020 ערך ה-OECD סקר בקרב עובדי מגזר ציבורי בשבע מדינות, שבו נמדדו מחויבות לעבודה (שביעות רצון מהעבודה, תחושת הישג בעבודה וקבלת השראה מהעבודה) ומוטיבציה לשירות ציבורי (החשיבות של תרומה לטובת הכלל במסגרת העבודה). תוצאות הסקר העלו שהמוטיבציה לשירות ציבורי בישראל היא הגבוהה ביותר מבין כל המדינות שנסקרו (OECD, 2021b) (איור 5).
לבסוף, מהראיונות שביצענו במסגרת העבודה על הנייר הנוכחי עולה, כי תשלום תלוי ביצועים במגזר הציבורי עלול לפגוע במאפיין מרכזי של יחסי העבודה במגזר הציבורי – מניעת הטיה פוליטית של העובדים – שכן תגמול תלוי ביצועים עלול להיות מחולק על פי מדדים פוליטיים ולא על פי מדדים אובייקטיביים ומקצועיים.
כיום, התשלום על ביצועים במגזר הציבורי בישראל מתבסס על מנגנון "שכר עידוד" – תוספת לשכר הנובעת מתפקוד בהתאם לקריטריונים קבועים מראש [5]. בשלב הראשון הונהגה בישראל שיטה של תגמול קבוצתי בלבד, ולאחר מכן התווספו תגמולים דיפרנציאליים עבור משרות שבהן התפוקה והפריון מדידים (עמ' 34 בדו"ח). לפי דו"ח הממונה על השכר (משרד האוצר, 2022ב), בשנת 2020, כ-3,000 עובדים במשרדי הממשלה (מתוך כ-40 אלף עובדים שזכאים לתגמול תלוי ביצועים כלשהו) נהנו ממודל תגמול דיפרנציאלי, לעומת כ-36 אלף עובדים שנהנו ממודל תגמול קבוצתי.
לפי דו"ח ה-OECD, ב-2017, כמחצית מעובדי משרדי הממשלה ובתי החולים הממשלתיים נהנו ממודלים של תגמול תלוי ביצועים קבוצתי, ומתוכם כ-95% נמצאו זכאים לתגמול כלשהו. לאור מצב זה, החלפת מודל התגמול הקיים (המוסדר באופן קבוצתי) במנגנון אחר (המבוסס על הסדרה אישית) צפויה לצמצם את התגמול הניתן לכלל העובדים עבור ביצועים, ובהתאם, לפגוע בשכרם של הרוב המוחלט של עובדי המגזר הציבורי ולהגדיל את אי-השוויון בהכנסות בין עובדי המגזר הציבורי. ההשלכות השליליות על שכר העובדים צפויות לעורר עימות מול העובדים וארגוניהם, ועל כן ראוי כי גיבוש המדיניות בנושא ייעשה כחלק מהדיאלוג הקיבוצי הנהוג ביחסי העבודה במגזר הציבורי.
המלצה 8: צמצום רכיב הוותק בשכר ויצירת זיקה בין תגמול לביצועים בפועל
לפי הדו"ח, קידומים במגזר הציבורי כיום מבוססים על ותק ולא על ביצועים בפועל, טענה שנמצא לה גם ביסוס במחקר (מזר, 2007). עם זאת, ההמלצה יוצרת את הרושם כאילו קידום תלוי ותק פסול מעיקרו ויש מקום לבטלו.
הדו"ח מתעלם מהיתרונות הגלומים במערכת קידום מבוססת ותק, בוודאי לארגונים ציבוריים, שבחלקם קשה למדוד תפוקות ובחלקם תהליכי קבלת ההחלטות חשופים לשיקולים פוליטיים ולאו דווקא ענייניים. בספרות המחקרית נמצא שקידום על בסיס ותק מסייע בשמירה על הרמוניה יחסית במקום העבודה, משום שהוא לא מייצר מצג של העדפת מקורבים או שיקולים אישיים (Webster & Beehr, 2012). קידום מבוסס ותק הוא גם מנגנון שקוף וברור המוביל לקידומים על בסיס אובייקטיבי, משום שהוא מייתר את הצורך בפרשנות סובייקטיבית של ביצועים (Phelan & Lin, 2001). כך, בניגוד לעולה מהמלצת דו"ח ה-OECD, לוותק במקום העבודה ערך בפני עצמו, שהופך אותו לקריטריון ראוי לתגמול. במחקר גם נמצא שתגמול על ותק מסמן לעובדים את חשיבות הנאמנות והמחויבות לארגון ועשוי להגדיל את ההזדהות עם מקום העבודה ולחזק את הקשר אליו (Fischer, 2008). העובדה שלוותק ערך בפני עצמו, גם לארגון אבל גם ליכולתם ולניסיונם של העובדים, משמעותה שלקידום תלוי ותק יש עדיין מקום במגזר הציבורי, וזאת למרות השינויים בעולם העבודה.
ברמה המעשית, כך טוען הדו"ח, משקלו של רכיב הוותק בשכר מקשה על היכולת לגייס עובדים צעירים למגזר הציבורי. אולם טענה זו עומדת בניגוד לנתוני ה-OECD עצמו, לפיהם בין 2015 ל-2020 רשמה ישראל את העלייה השלישית בגובהה בשיעור העובדים בני 34-18 בממשלה המרכזית, מ-26% ל-33% (איור 6), ולמעשה הפכה לאחת משלוש המדינות היחידות בארגון (לצד טורקיה והונגריה), שבהן קבוצת גילים זו מהווה יותר מ-30% מכוח העבודה בממשלה המרכזית (OECD, 2021b)[6].
במקביל, לצד קוריאה הדרומית, הייתה ישראל המדינה היחידה בארגון שבה נרשמה באותו פרק זמן ירידה בשיעור העובדים בני 55 ומעלה, מ-23% ל-19% (איור 7), ובכך הפכה לאחת משבע מדינות ה-OECD שבהן מהווים עובדים אלה פחות מ-20% מכלל המועסקים בממשלה המרכזית (OECD, 2021b). כך, לפי נתוני ה-OECD העדכניים ביותר, כוח האדם הממשלתי בישראל הוא דווקא בין הצעירים ביותר בקרב מדינות ה-OECD.
המלצה 9: הרחבת מודל העסקה בחוזה קצוב בזמן
לפי הדו"ח, בשנת 2015 החליטה הממשלה להעסיק את רוב הדרגות הבכירות בשירות המדינה בחוזים קצובים בזמן, שהוגבלו ל-8-6 שנים, החלטה שמתוארת כמאפשרת ליצור "ארגונים דינמיים יותר" (עמ' 27). מהמחקר שעליו מתבסס המסמך הנוכחי (שנער, 2017) עולה, כי הרחבת ההחלטה הזו לקבוצות עובדים נוספות, שאינן נמצאות בדרגות הבכירות ביותר, עלולה לפגוע בביצועי המגזר הציבורי. תהליך זה, המכונה במחקר "הפרטה הפוכה" – ייבוא נורמות מהמגזר הפרטי למגזר הציבורי, ללא הבחנה או ניתוח ביקורתי – מבוסס לרוב על השאיפה להגביר את הגמישות הניהולית במגזר הציבורי על חשבון ההסדרה הקיבוצית. תפיסה זו מאיימת לא רק על זכויותיהם ותנאי העסקתם של עובדי המגזר הציבורי, אלא, כפי שטוען שנער, גם על האינטרס הציבורי והשירות לציבור, אשר מבוססים על העסקה מתמשכת וראייה אסטרטגית ארוכת טווח. בעוד שלקציבת משך כהונתם של עובדים בכירים תרומות פוטנציאליות רבות למגזר הציבורי (לדוגמה, עידוד המעבר של עובדים בכירים בין תפקידים במגזר הציבורי), קציבת משך כהונתם של בעלי תפקידים אחרים עלולה לפגוע ביכולתו של המגזר הציבורי לקדם תכנון ארוך טווח וכן להוציא לפועל תוכניות עבודה הדורשות משך זמן ארוך.
לצד קציבת משך הכהונה של עובדים בתפקידי ניהול בכירים, יש לציין כי מהראיונות שנערכו לצורך גיבוש המסמך הנוכחי, הדוגמה השנייה שעליה מתבססת המלצת דו"ח ה-OECD להרחבת העסקה זמנית – תפקידים טכנולוגיים – מתבצעת במרבית המקרים דרך מיקור חוץ.
סיכום
המלצות דו"ח ה-OECD בעניין מערכת השכר במגזר הציבורי מבקשות לבצע סדרה של שינויים עמוקים באופן שבו היא פועלת כיום. אולם, כפי שעולה מניתוח הדו"ח, השינויים המומלצים אינם מבוססים על הכרה בייחודיות מקומו ותפקידו של המגזר הציבורי בשוק העבודה בפרט ובחברה בכלל, וכן אינם מתייחסים למטרתו המרכזית של המגזר הציבורי: הענקת שירות ציבורי מקצועי לתושבי המדינה. בנוסף, הדו"ח מתעלם לחלוטין מהשונות הרבה בתוך המגזר הציבורי, מהמאפיינים הייחודיים של המגזר הציבורי שמבדילים אותו מהותית מהמגזר הפרטי וכן מאופיו הרצוי של המגזר הציבורי כמערכת המבוססת בעיקרה על קריירה.
בחינה שיטתית ומעמיקה של המלצות הדו"ח מעלה כי מרביתן סותרות באופן משמעותי את המלצותיו הקודמות של הארגון, כפי שפורסמו בדו"חות משווים קודמים. סוגיה זו באה לידי ביטוי בביסוס החלקי של ההמלצות העולות מהדו"ח ובשונות הניכרת בינן ובין ההמלצות הקודמות. לצד המלצות שהספרות המחקרית מכירה בתרומתן החיובית (פיתוח חזון משותף לעתיד, התמקדות בכישורים מקצועיים ופישוט מבנה השכר), כולל הדו"ח המלצות שיישומן במדינות אחרות בעולם לא הביא לתוצאות רצויות (הרחבת מודל התשלום תלוי הביצועים) והמלצות שעלולות לשנות מהותית את אופיו של המגזר הציבורי (הרחבת ההעסקה בחוזה קצוב בזמן). תמונת מצב זו מדגישה עוד יותר את העובדה שמלאכת הניתוח של מערכת השכר במגזר הציבורי בישראל וגיבוש ההמלצות לשינויה נעשתה תוך התעלמות מהאופי הדיאלוגי והקבוצתי של יחסי העבודה במגזר הציבורי, וללא כל דיון עם הצדדים הנוספים המעורבים בעיצוב מערכת השכר (ובראשם, ההסתדרות, נציבות שירות המדינה ומעסיקים נוספים).
יישום חד-צדדי של המלצות הדו"ח עשוי לשנות מהותית את מבנה המגזר הציבורי, וכתוצאה מכך את השירות שהוא מעניק לציבור. לאור העובדה שיחסי העבודה במגזר הציבורי בנויים על דיאלוג קיבוצי בין המעסיק הציבורי לעובדים, עלול שינוי זה להוביל לתוצרים שליליים רבים: פגיעה בגורמי המשיכה הקיימים במגזר הציבורי, במנגנוני ההתמקצעות ושימור העובדים ובמרקם היחסים בין העובדים למעסיקים.
מבקר המדינה, אשר בחן את פעולות משרד האוצר ליישום דו"ח ה-OECD, מצטרף לפעולות החד-צדדיות של משרד האוצר ומקבע את המלצות הדו"ח כקווי מדיניות שעל הממשלה לקדם – באופן חד-צדדי וללא תלות בדיאלוג עם ארגוני העובדים – בתחום מבנה השכר וההעסקה במגזר הציבורי. בכך מצטרף מבקר המדינה בהמלצותיו להגדלת הסיכון העומד בפני האסדרה הדיאלוגית, המשותפת, של יחסי העבודה ומדיניות השכר במגזר הציבורי.
[1] הדו"ח המקורי מופיע כך ברשימת המקורות: OECD, 2021a. חשוב להבהיר: הנייר הנוכחי מגיב לדו"ח בגרסתו העברית (כולל ההפניות למספרי העמודים).
[2] הנתונים והעמדות המוצגים כאן מבוססים על ראיונות שביצע הכותב עם נציגים בכירים בהסתדרות עובדי המדינה, בהסתדרות המעו"ף ובאגף כלכלה ומדיניות בהסתדרות הכללית. ראו מקורות ראשוניים ברשימת המקורות.
[3] המחקר מראה שהסדרה מבוזרת של יחסי העבודה מאופיינת ברמות גבוהות יותר של קונפליקט. להרחבה ראו למשל בונדי ושטיין (2022) ובונדי וכץ (2022). [4] מניתוח דו"חות אגף השכר ויחסי העבודה במשרד האוצר עולה כי ההצמדה הישירה והאוטומטית בין עובדי מערכת הביטחון לעובדי משרדי הממשלה היא הדוגמה היחידה למנגנון מסוג זה. מסקנה זו עולה גם מהראיונות שנערכו לצורך מסמך זה.
[5] הקריטריונים שעל פיהם נקבעת זכאות לשכר עידוד נקבעים במסגרת "מועצות ייצור" – גופים המשותפים לעובדים ולמעסיקים, שהוקמו לצורך מטרה זו מכוח הסכם קיבוצי מ-1969 – למשך ארבע שנים ואז נידונים מחדש. במקומות שבהם העבודה אינה מדידה קובעת מועצת הייצור מודל תגמול חלף שכר עידוד. [6] נתון זה מחייב בחינה מעמיקה מאחר שאין בידינו נתונים על סוג המשרות (קבועות/ארעיות/סטודנטים) של העובדים הצעירים שהצטרפו לממשלה.