ההסכם הקיבוצי: מהותו, השפעותיו והשינויים החלים בו
אסף בונדי וסיגל רונן-כץ
ספטמבר, 2022
הסכמים קיבוציים הם הביטוי המרכזי למימוש זכות ההתארגנות במדינות מפותחות רבות. אולם, על אף חשיבותם, הדיון ביחסי עבודה נוטה להתמקד בהשפעותיהם הכלכליות בלבד, ובכך מחטיא את תרומותיהם החשובות ואת השינויים החלים בהם במהלך השנים. בסקירה מקצועית זו אנו מבקשים להרחיב את ההבנה על מהותם של הסכמים קיבוציים ועל השפעותיהם המגוונות על עובדים, מעסיקים ועל שוק העבודה כולו. בסקירה אנו מנתחים את חשיבותה של התמיכה המדינתית בהסכמים קיבוציים כבסיס מוסדי וחברתי לקיומם של הסכמים אלה ולהשפעתם. אל מול השינויים המתרחשים במדינת ישראל לאורך העשורים האחרונים, אנו מצביעים על הדרכים שבהן הולך ומשתנה ההסכם הקיבוצי, ובראשן השפעתו ההולכת וקטנה על חלוקת ההכנסות בחברה. לאור תרומותיו הרבות של ההסכם הקיבוצי כמנגנון דמוקרטי להסדרת יחסי העבודה, המצמצם פערים ומממש צרכים חברתיים משותפים, אנו מציגים את החשיבות בפיתוח מחודש של תמיכה חברתית בהסכמים קיבוציים כחלק מתפקידיה המרכזיים של המדינה בשוק העבודה.
ד"ר אסף בונדי הוא חוקר יחסי עבודה. הוא עמית מחקר באוניברסיטת חיפה, מרצה באוניברסיטת תל אביב וראש תחום יחסי עבודה בפורום ארלוזורוב.
עו"ד סיגל רונן-כץ היא משפטנית המתמחה בדיני עבודה. סיגל הייתה חוקרת יחסי עבודה בפורום ארלוזורוב, וכיום עובדת במיזם "כל זכות" ומכהנת כנציגת ציבור בבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב יפו.
תודה לדנה גנאל ולשי וינבלום מפורום ארלוזורוב ולעו"ד הילה שינוק, מנהלת מחלקת מאקרו ומדיניות באגף הכלכלה בהסתדרות העובדים החדשה, על תרומתם לניתוח הנתונים ולחידוד הסוגיות שבהן עוסק מסמך זה.
תוכן העניינים:
תקציר
מבוא
א. מהותו של ההסכם הקיבוצי
תחולת ההסכמים הקיבוציים והרחבתה
חשיבות המדינה לקיומם של הסכמים קיבוציים
הרמות השונות של הסכמים קיבוציים
ב. תרומותיו של ההסכם הקיבוצי
ההסכם הקיבוצי משפר את תנאי העבודה
ההסכם הקיבוצי מוביל לצמצום פערים בהכנסות בין עובדים
ההסכם הקיבוצי תורם ליציבות בשוק העבודה
ההסכם הקיבוצי הוא מנגנון לאסדרה מהירה וגמישה של יחסי העבודה
ג. עלויותיו של ההסכם הקיבוצי
צמצום "המרוץ לתחתית"
ד. תהליכי שינוי באופיים של ההסכמים הקיבוציים
צמצום תחולתם של ההסכמים הקיבוציים
ביזור ההסכמים הקיבוציים
ליברליזציה של ההסכמים הקיבוציים
חידוש יחסי העבודה הקיבוציים
ה. ההסכם הקיבוצי בישראל
הסכמים קיבוציים בישראל – השפעות ותרומות
הסכמים קיבוציים בישראל – מגמות
סיכום
תקציר
מבוא
הסכמים קיבוציים הם התוצר המרכזי של זכות ההתארגנות, באמצעות קביעה בהסכמה – בין עובדים למעסיקים – של תנאי העבודה במקום עבודה מסוים, בענף ספציפי או בשוק העבודה כולו.
הסכמים קיבוציים מובילים לצמצום פערי הכוחות המובנים בין העובדים למעסיקים, להגדלת כוח המיקוח של העובדים בקביעת תנאי העבודה, להרחבת השפעתם של העובדים על הסדרת יחסי העבודה ולשמירה על יציבות מערכת היחסים בין העובדים למעסיקים.
מהותו של ההסכם הקיבוצי
על רקע אי-השוויון שעליו מבוססים יחסי העבודה, נודעת חשיבות גדולה למיסוד ייצוג קולקטיבי של העובדים במקום העבודה, אשר לרוב מתבצע באמצעות חתימה על הסכם עבודה קולקטיבי – "הסכם קיבוצי".
בהיותו מבוסס על משא ומתן קולקטיבי, פועל ההסכם הקיבוצי לצמצום אי-השוויון ביחסים בין עובדים למעסיקים.
במסגרת הייצוג הקולקטיבי מושכים אחריהם העובדים (כמו גם המעסיקים) "החזקים" את מקביליהם "החלשים" לפעולה למען אינטרס משותף, המובילה על פי רוב לאסדרה שוויונית של תנאי עבודה.
האסדרה הקולקטיבית של תנאי העבודה מאפשרת את השתתפותם של עובדים ושל מעסיקים בחלוקה מחדש של המשאבים בחברה כולה.
הפעולה הקולקטיבית, על בסיס אינטרסים משותפים, מהווה אחת הדרכים האפקטיביות ביותר לקידום דמוקרטיה בעולם העבודה.
להסכם הקיבוצי השפעה ניכרת על יחסי העבודה בין עובדים למעסיקים. יתרה מכך, במקרים רבים מורחבת השפעת ההסכם הקיבוצי אל מעבר לקבוצת העובדים והמעסיקים שלוקחים חלק פעיל באסדרה הקולקטיבית של שוק העבודה, אל עובדים ומעסיקים נוספים.
התרומות והעלויות של ההסכם הקיבוצי
להסכמים קיבוציים השפעה חיובית על הביטחון התעסוקתי, על שכר העבודה ותנאיה, על הבטיחות בעבודה, על הנגישות להכשרה מקצועית ועוד.
איגום כוח המיקוח של העובדים במסגרת הסכם משותף אחד מוביל בדרך כלל לצמצום הפערים בין העובדים.
להסכמים קיבוציים יש השפעה חיובית על פריון העבודה, דרך פיתוח הכישורים והמיומנויות של העובדים במקום העבודה ודרך יצירת קשר ישיר בין הפריון לשיפור התגמול לעובדים.
הסכמים קיבוציים מעודדים יציבות ביחסי העבודה ומגבירים את מחויבותם של הצדדים לתנאי העבודה שעליהם הסכימו.
הסכמים קיבוציים מאפשרים גמישות בקביעת תנאי העבודה בהתאם לשינויים המתרחשים מעת לעת בשוק העבודה, באופן שהולם יותר את הצרכים המשתנים – של העובדים והמעסיקים גם יחד – על בסיס ענפי, אזורי, מקצועי או אפילו מקומי-מפעלי.
לשם השגת התכליות החיוביות שלהם, ההסכמים הקיבוציים פוגעים בחירותם של העובדים לבחור שלא להתארגן, אך מותירים להם את האפשרות לשאת ולתת באופן אישי על תנאי עבודה משופרים אף יותר.
תהליכי שינוי באופיים של ההסכמים הקיבוציים
משנות ה-80 של המאה ה-20 ניתן לראות ירידה בשיעור התחולה של הסכמים קיבוציים במדינות מפותחות רבות.
במקביל, חל ביזור ברמת ההסכמים הקיבוציים, ובמסגרתו הולך ועולה שיעורם של הסכמים מקומיים בהשוואה להסכמים קיבוציים ברמה הענפית-מקצועית או הכלל-משקית, מה שמצמצם את יכולתם של ההסכמים לקדם חלוקה שוויונית יותר של ההכנסות.
על אף המוניטין הקשיח שלהם, בתהליך הליברליזציה של יחסי העבודה מקנים ההסכמים הקיבוציים מרחב הולך וגדל לשיקול הדעת של המעסיקים בקביעת תנאי העבודה.
הסכמים קיבוציים בישראל
בישראל, הכיר המחוקק בחשיבותו של ההסכם הקיבוצי, והסדיר את מעמדו בחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, כאחת הדרכים המרכזיות להסדרת יחסי עבודה.
נמצא כי בישראל משפרים ההסכמים הקיבוציים את שכר העבודה בשיעור ממוצע של 13%-16%.
בדומה למדינות אחרות, גם בישראל מקנה ההסכם הקיבוצי מידה ניכרת של גמישות באסדרת שוק העבודה, המאפשרת התאמתו בעיתות משבר.
המגמות המאפיינות הסכמים קיבוציים במדינות מפותחות רבות נצפות גם בישראל: ירידה בהיקף תחולתם לצד ביזור רמתם וליברליזציה בתוכנם.
סיכום
לאור תרומותיו הרבות של ההסכם הקיבוצי כמנגנון דמוקרטי להסדרת יחסי העבודה, המצמצם פערים ומקדם צמיחה מכלילה, עולה הצורך לפתח דרכים להרחבה מחודשת של תחולתו ושל השפעתו המסורתית על שוק העבודה.
דרכים אלו צריכות להתבסס על פעולתם האסטרטגית של ארגוני עובדים. על מנגנוני המדינה לתמוך בפעולתם ולסייע לארגוני העובדים (והמעסיקים) להסדיר את שוק העבודה ולהתאימו לצרכים המשתנים.
מבוא
כאשר בוחנים את הסיבות להתארגנותם של עובדים (ושל מעסיקים) בשוק העבודה, רואים שמרביתם חותרים להגיע לאסדרה של תנאי עבודתם באופן קולקטיבי ומוסכם, על בסיס "הסכם קיבוצי". ההסכם הקיבוצי הוא אחת הדרכים המקובלות והרווחות לאסדרה של שוק העבודה, באמצעות קביעה בהסכמה – בין עובדים למעסיקים – של תנאי העבודה במקום עבודה מסוים, בענף ספציפי ואף בשוק העבודה כולו. בכך מהווה ההסכם הקיבוצי תוצר מובהק של מימוש זכות ההתארגנות והיעד המרכזי עבור השחקנים המרכזיים בשוק העבודה – ארגוני העובדים והמעסיקים.
על בסיס ההכרה בחשיבותו לאסדרת שוק העבודה זוכה ההסכם הקיבוצי למעמד ולתוקף משפטי מעין-חוקי, ומהווה אחד הכלים המרכזיים לשמירה על יציבותו וגמישותו של שוק העבודה ולצמצום רמות אי-השוויון במסגרתו. מתוקף מהותו, כתוצר של משא ומתן קולקטיבי בין ארגוני עובדים ומעסיקים, מעגן ההסכם הקיבוצי את תנאי העבודה של אלו המאורגנים ומיוצגים באופן ישיר על ידי שחקנים אלה. אולם, כפי שיוסבר בהמשך, ההסכם הקיבוצי משפיע גם על צדדים נוספים, שאינם מאורגנים או מיוצגים באופן ישיר, וזאת על מנת לחזק את יכולתו למלא את מטרותיו.
אנו פותחים מסמך זה בדיון על מהותו של ההסכם הקיבוצי ככלי מרכזי להגשמת מטרותיה של זכות ההתארגנות: צמצום פערי הכוחות המובנים בין העובדים למעסיקים, הגדלת כוח המיקוח של העובדים בקביעת תנאי העבודה, הרחבת השפעתם של העובדים על הסדרת יחסי העבודה ושמירה על יציבות מערכת היחסים בין העובדים והמעסיקים. בנוסף, במסמך זה אנו מצביעים על כוחו של ההסכם הקיבוצי כמקים חובות וזכויות בין הצדדים, בדומה לחוק, ועל אופיו המיוחד, אשר גורם להחלתו גם על עובדים שלא ביקשו לממש את זכות ההתארגנות באופן ישיר.
בחלקו השני של המסמך אנו מונים את תרומותיו של ההסכם הקיבוצי ומתייחסים ל"עלות" החברתית המרכזית הנובעת ממנו. אנו מצביעים על תרומתם המשמעותית של ההסכמים הקיבוציים לשמירה על היציבות בשוק העבודה, לצמצום פערי הכוחות בין העובדים למעסיקים ולשיפור תנאי העבודה של כלל העובדים, ובמיוחד של העובדים החלשים. אנו מצביעים גם על תרומתם של ההסכמים הקיבוציים לצמצום פערי השכר בין העובדים ועל היותם כלי להסדרה מהירה וגמישה של המשק בעת משבר. אל מול העלות החברתית של פגיעת ההסכם הקיבוצי בערך החירות ובאוטונומיה של העובדים והמעסיקים לעצב את יחסי העבודה בהתאם לרצונם הפרטי, אנו טוענים שפגיעה זו משרתת תכלית ראויה, ואף אינה עולה על הנדרש. כמו כן, אנו מציגים את תהליכי השינוי שעוברים על ההסכם הקיבוצי, כמבנה חברתי וכצורת אסדרה מקובלת, ובראשם הצמצום ההדרגתי של היקפו, הביזור של תחולתו והליברליזציה של תוכנו, המבטאים את השחיקה במידה שבה מסדיר ההסכם הקיבוצי את שוק העבודה. תהליכים אלו מבוססים על המגמות המתרחשות ברחבי העולם המערבי, שבמסגרתן קטנה התמיכה המדינתית ביחסי העבודה הקיבוציים, תוך החלפתם של ההסכמים הקיבוציים באסדרה מדינתית (באמצעות חקיקה) או בהרחבת שיקול הדעת של מעסיקים בקביעת תנאי העבודה. לבסוף, בחלקו השלישי של המסמך, אנו מציגים את אופיים המקומי של תהליכים אלו, תוך התמקדות בתהליכי השינוי שחלו באופיו, בכוחו ובהשפעתו של ההסכם הקיבוצי בישראל לאורך העשורים מאז הקמת המדינה.
א. מהותו של ההסכם הקיבוצי
יחסי הכוחות הלא-שוויוניים בשוק העבודה באים לידי ביטוי במגוון אינטראקציות בין עובדים למעסיקים, ובראשם בהסכמי העבודה ביניהם, המסדירים את מכלול תנאי העבודה. בעוד שלזכות המעסיק עומדת האפשרות לשכור את העובד או לפטרו, לעצב את מקום העבודה בהתאם לצרכיו ואף לקבוע את מטרותיו באופן עצמאי, לעובד הבודד יש כלים מוגבלים מאוד להשפיע על היבטים אלו. על רקע אי-השוויון שעליו מבוססים יחסי העבודה, נודעת חשיבות גדולה לזכות ההתארגנות, אשר מימושה מהווה את הנתיב האפקטיבי ביותר לצמצום פערים אלו באמצעות מיסוד ייצוג קולקטיבי לעובדים במקום העבודה (בונדי ושטיין, 2022א). לרוב, מיסוד זה מתבצע דרך חתימה על הסכם עבודה קולקטיבי – "הסכם קיבוצי".
הכוח הקולקטיבי של ארגון העובדים והאמצעים הארגוניים שעומדים לרשותו (ביניהם, זכות השביתה) מגדילים את כוח המיקוח של העובדים מול המעסיק, ומאפשרים להם להשפיע באופן אפקטיבי על הסדרת יחסי העבודה בין הצדדים. הביטוי המובהק של השפעה זו הוא עריכת משא ומתן קולקטיבי לקביעת תנאי העבודה, תהליכי העבודה, מדיניות הרווחה, הבריאות והבטיחות בעבודה ועוד. ההסכם הקיבוצי, בהיותו מבוסס על משא ומתן קולקטיבי בין קבוצה גדולה של עובדים ובין המעביד (או קבוצה של מעבידים), פועל לצמצום אי-השוויון ביחסים בין עובדים למעסיקים, ויחד עם זכות השביתה הוא מהווה את התוצר המובהק של זכות ההתארגנות (בונדי ושטיין, 2022ב). כמו כן, במסגרת הייצוג הקולקטיבי מושכים אחריהם העובדים (והמעסיקים) "החזקים" את מקביליהם "החלשים" לפעולה למען אינטרס משותף, המייצרת השפעה על כלל העובדים, תוך צמצום הפערים בחלוקת ההכנסות בין העובדים לבין עצמם, לצד אסדרה שוויונית של תנאי עבודה נוספים (בונדי ושטיין, 2022א). בדרך זו מאפשרת האסדרה הקולקטיבית של תנאי העבודה את השתתפותם של העובדים והמעסיקים גם יחד, לא רק בקביעת השכר אלא גם בהשפעה על סוגיות מרכזיות רבות בשוק העבודה: פיתוח הכשרות מקצועיות, בטיחות וגיהות ותנאים סוציאליים שונים (דוגמת ביטוח פנסיוני וביטוח אבטלה). בנוסף, ההסכם הקיבוצי מוביל לחלוקה שוויונית יותר של המשאבים בחברה בין עובדים למעסיקים ובין העובדים לבין עצמם – במקום העבודה, בענף ואף ברמת כלל המשק. בכך מהווה ההסכם הקיבוצי אחת הדרכים האפקטיביות ביותר לקידום דמוקרטיה בעולם העבודה, שבמסגרתה פועלים עובדים ומעסיקים יחד לעצב במשותף את תנאי העבודה, המגדירים את המסגרת שבה מבלים מרביתנו חלקים כה גדולים מחיינו.
תחולת ההסכמים הקיבוציים והרחבתה
תכונותיו של ההסכם הקיבוצי מקנות לו השפעה ניכרת על יחסי העבודה בין עובדים מאורגנים למעסיקים. אולם, במקרים רבים מאפשרות תכונות אלו להרחיב את השפעתו של ההסכם הקיבוצי אל מעבר לקבוצת העובדים והמעסיקים שלוקחים חלק פעיל באסדרה הקולקטיבית של שוק העבודה, אל עובדים ומעסיקים נוספים. בהקשרים מסוימים יפעלו מעסיקים שעובדיהם אינם מאורגנים להטמעת התנאים שנקבעו בהסכמים קיבוציים כאמצעי למניעת עזיבה של עובדים (ממקומות עבודה לא מאורגנים למקומות מאורגנים), או לגיוס עובדים בשוק תחרותי. כמו כן, מעסיקים נוטים לאמץ הסדרים מתוך הסכמים קיבוציים הקיימים בתחום עיסוקם על מנת להקטין את התמריצים של עובדיהם להתארגן, וכך לצמצם את הסיכוי להתארגנות עובדיהם (Walters and Mishel, 2003; Fortin, Lemieux and Lloyd, 2021). בנוסף, במדינות מסוימות, דוגמת הולנד, צרפת וישראל, ניתנה לממשלה האפשרות להרחיב את תחולתם של הסכמים קיבוציים, כך שיחולו גם על עובדים ומעסיקים לא מאורגנים בענף מסוים או בכלל המשק, באמצעות צו הרחבה (Hayter and Visser, 2018). בכך מאפשר ההסכם הקיבוצי למסד את השפעותיה של זכות ההתארגנות בשוק העבודה בצורה האפקטיבית ביותר, הן על העובדים (והמעסיקים) המאורגנים והן על אלו הלא-מאורגנים.
חשיבות המדינה לקיומם של הסכמים קיבוציים
על אף כוחם העצמאי של ארגוני העובדים והמעסיקים, יכולתם להסדיר באופן קולקטיבי את שוק העבודה מבוססת על פי רוב על ההכרה לה הם זוכים מהמדינה ועל הזכויות שזו מעניקה להם (Traxler, 2003). ההכרה החוקית במעמדו של ההסכם הקיבוצי ובעוצמתו כהסדר קוגנטי[1] מקנה לארגוני העובדים והמעסיקים את הכלים להסדיר בהסכמה את שוק העבודה ולהתאימו לצרכים השונים והמשתנים של מקום עבודה מסוים או של ענף מסוים. לאחר מלחמת העולם השנייה התאפיינו מדינות מפותחות רבות בתמיכה נרחבת בארגוני העובדים והמעסיקים ובאסדרה קולקטיבית של שוק העבודה. תמיכה זו – דרך שיתוף ארגוני עובדים ומעסיקים בתהליכי קביעת מדיניות, דרך הרחבה תכופה של הסכמים קיבוציים ואף דרך העברת סמכויות ותקציבים לארגונים אלה – עמדה מאחורי שיעורי התחולה (או הכיסוי) הגבוהים של ההסכמים הקיבוציים בשנים אלה. אולם, בשנות ה-70 וה-80 הלכה תמיכה זו וירדה, כאשר במקום לעודד אסדרה קיבוצית של שוק העבודה פנו מדינות רבות להצר את צעדיהם של ארגוני העובדים והמעסיקים, אשר בתורם איבדו חלק מכוחם. במקרים רבים הוביל תהליך זה גם לירידה בהיקף תחולתם של ההסכמים הקיבוציים ובמידת השפעתם על שוק העבודה (כהן ואח', 2004; Baccaro and Howell, 2017).
הרמות השונות של הסכמים קיבוציים
כפי שציינו במקום אחר (בונדי ושטיין, 2022ב), הסכמים קיבוציים יכולים להיחתם ברמות שונות של שוק העבודה ובכל אחת מהן יש להם השפעות שונות. ברמה המקומית, הסכמים קיבוציים מבוססים לרוב על התארגנות שצומחת מלמטה, מבטאים את האינטרסים של קבוצת עובדים ספציפית ושל מעסיק יחיד, והשפעתם מעבר למקום העבודה היחיד היא מוגבלת מאוד. לדוגמה, הסכם קיבוצי בחברה מסוימת מסדיר את יחסי העבודה בין עובדי החברה לבעליה ואת תנאי העבודה הנהוגים בה, והשפעתו מעבר לגבולות אלה נמוכה מאוד. ברמת הענף או המקצוע, הסכמים קיבוציים מסדירים את תנאי העבודה עבור קבוצה גדולה של עובדים ושל מעסיקים, בענף שלם או עבור כלל העוסקים במקצוע, תוך צמצום הפערים בין עובדים במקומות עבודה שונים וצמצום התחרות בין מעסיקים, באמצעות החלת תנאים דומים על כולם. לדוגמה, ההסכם בענף המלונות מסדיר את תנאי העבודה עבור כלל העובדים והמעסיקים בענף, וקובע כי כל העובדים זכאים לתנאים בסיסיים דומים (כגון היקף שעות עבודה, ביטוח פנסיוני, קרן השתלמות ועוד). לבסוף, ברמת כלל המשק, הסכמים קיבוציים מסדירים את תנאי העבודה עבור כל העובדים והמעסיקים במדינה, ובכך משפיעים באופן דרמטי על חלוקת ההכנסות בחברה כולה. לדוגמה, ההסכם הקיבוצי בדבר ביטוח פנסיוני משנת 2008 חל על כלל המשק וקובע זכאות דומה לביטוח פנסיוני לכל העובדים. בעוד שברמה המקומית תלוי קיומו של הסכם קיבוצי בתמיכה מועטה יחסית של המדינה, ברמות הריכוזיות יותר – הענף, המקצוע וכלל המשק – חשיבות תמיכת המדינה רבה יותר, למשל באמצעות הבטחת ההרחבה של הסכמים קיבוציים ענפיים או כלל-משקיים, כך שיחולו גם על עובדים ומעסיקים שאינם מאורגנים.
ב. תרומותיו של ההסכם הקיבוצי
מאפייני ההסכם הקיבוצי מקנים לו כמה תרומות מרכזיות: יכולת לשפר את תנאי העבודה; יכולת לצמצם את פערי הכוחות ופערי ההכנסות בין חלקים שונים בשוק העבודה; יכולת לשפר את יציבות שוק העבודה; ויכולת לפתוח נתיב להתמודדות גמישה עם שינויים או משברים כלכליים-חברתיים.
ההסכם הקיבוצי משפר את תנאי העבודה
מחקרים רבים מראים את השפעתם החיובית של הסכמים קיבוציים על שכר העבודה, המתבטאת כפרמיה[2] על שכר העבודה במדינות מפותחות רבות (איור 1) (קולרמן, 2022, וראו גם: Zwysen and Drahokoupil, 2022). לצד השפעתם על השכר, ניתן לראות שההסכמים הקיבוציים מובילים לשיפור הביטחון התעסוקתי של העובדים ואף לשיפור סביבת העבודה, על ידי שיפור מצב הבטיחות בעבודה, מניעת התעמרות ואפליה, נגישות להכשרה מקצועית וכן הטמעה של שיטות ניהול מתקדמות, אשר בתורן צפויות אף הן להשפיע על איכות העבודה (OECD, 2018).
השפעה זו של ההסכמים הקיבוציים על תנאי העבודה באה לידי ביטוי ברמה המפעלית-מקומית, ברמת הענף או המקצוע וכן ברמה של כלל שוק העבודה (בונדי ושטיין, 2022א). מחקרים מראים שהשפעתם של ההסכמים הקיבוציים מתבטאת בחיזוק קולם של העובדים ובהגברת השקיפות בתוך הארגון. על בסיס זה מוצא המחקר, שהדיאלוג שעומד ביסוד ההסכם הקיבוצי והאסדרה הפורמלית של מדיניות התעסוקה שהוא כופה על הצדדים, מובילים לצמצום שיקול הדעת הבלעדי של המעסיק, ובהתאם גם לצמצום שיקולים לא-רציונליים או שרירות לב. לצד זאת, ההסכמים הקיבוציים מובילים להעלאת שכר העבודה, להרחבת הזכאות לתנאים סוציאליים ועוד (Freeman and Medoff, 1984; Bennet and Kaufman, 2004).
לצד שיפור תנאי העבודה הבסיסיים, כגון שכר והטבות נלוות, הסכמים קיבוציים נחשבים למנגנון מרכזי בקידום הכשרות מקצועיות, על בסיס צורכיהם של המעסיקים והעובדים גם יחד, לטובת שיפור פריון העבודה ואיכותה. הסכמים קיבוציים משפרים גם את הבטיחות והגיהות בעבודה. תרומה זו נעשית דרך ביצוע ואכיפה של חקיקה ותקנות מדינתיות, אך גם באמצעות פיקוח ושיפור הסטנדרטים ברמת מקום העבודה, על בסיס שותפות בין עובדים למעסיקים ויצירת מחויבות הדדית לדרכי עבודה בטוחות ולשמירה על בריאות העובדים. הכוח הקולקטיבי העומד בבסיסם של ההסכמים הקיבוציים מקנה לעובדים את האפשרות לדרוש אסדרה מיטיבה של הכשרות מקצועיות ושל בטיחות וגיהות, וכן לאכוף את קיומן ולהתאימן לאופייה המשתנה של העבודה (ILO, 2022). במחקרים אף נמצא, כי היקף תחולתם של ההסכמים הקיבוציים משפיע על מדדים שונים של בריאות הציבור, דוגמת שיעור תמותת תינוקות או מוות כתוצאה משימוש בחומרים מסוכנים (Muller and Raphael, 2021).
השפעות אלה של ההסכמים הקיבוציים אינן שמורות רק ליחסי העבודה המסורתיים, בין עובד למעביד. השינויים שמתרחשים בשוק העבודה – ביניהם התרחבות יחסי עבודה משולשים ("העסקה קבלנית" או "מיקור חוץ"), יחסי עבודה חלקיים (המבוססים על אי-הכרה ביחסי עבודה פורמליים) ואף בתחום כלכלת הפלטפורמות – אינם מונעים מארגוני עובדים ומעסיקים לפעול לאסדרה של יחסי העבודה ולשיפור תנאיהם באמצעות הסכמים קיבוציים (Jesnes, Ilsøe and Hotvedt, 2019).
ההסכם הקיבוצי מוביל לצמצום פערים בהכנסות בין עובדים
לצד השיפור בשכר ובתנאי העבודה של כלל העובדים, איגום כוח המיקוח של העובדים למסגרת הסכמית אחת מוביל בדרך כלל לצמצום פערים בין העובדים. במחקרים נמצא שאסדרת קריטריונים ברורים ורציונליים לקביעת תנאי העבודה מצמצמת את שיקול הדעת החד-צדדי של המעסיק ואת השרירותיות בעיצוב יחסי העבודה ותורמת לצמצום אי-השוויון בקרב העובדים המכוסים בהסכמים קיבוציים (קריסטל, 2020; Fitzenberger, Kohn and Lembcke, 2013). הפעולה המשותפת של עובדים בעלי עמדה והכנסה שונה למען אסדרת תנאי העבודה במסגרת קולקטיבית אחת מובילה לעיתים קרובות לשיפור בתנאי העבודה של העובדים החלשים יותר ובעלי ההכנסה הנמוכה במידה רבה יותר בהשוואה לעובדים החזקים יותר ובעלי ההכנסה הגבוהה. בכך מוביל ההסכם הקיבוצי לצמצום אי-השוויון בהכנסות העובדים שעליהם הוא חל ומקדם צמיחה מכלילה, כזו שפירותיה מגיעים למרבית האוכלוסייה (OECD, 2018).
אל מול הטענות כי באמצעות השפעתם על חלוקת ההכנסות פועלים ההסכמים הקיבוציים לנתק את התגמול מהתפוקה או מביצועי העובדים ובכך מונעים תמרוץ למצוינות, ניתן לראות כי ההסכמים הקיבוציים דווקא תורמים לפריון העבודה (Garnero, Rycx and Terraz, 2020; Hübler and Jirjahn, 2003). מחקרים אחרים מצביעים על תרומתם האפשרית של ההסכמים הקיבוציים לפריון העבודה על בסיס עידוד חדשנות, הנובע מהאינטרס של מעסיקים להגדיל את רווחיהם במצב שבו עלויות השכר גבוהות[3]. דרך הגדלה מתואמת וריכוזית של עלויות ההעסקה וחלוקה שוויונית יותר של התוצר וההכנסות, מעודדים ההסכמים הקיבוציים הגדלה של התפוקה, הפריון והצמיחה באמצעות עידוד חדשנות טכנולוגית, יציאה של עסקים בעלי פריון נמוך מהשוק והגדלת יכולת הצריכה הפרטית (Tomassetti, William and Veersma, 2017). בנוסף, ניתן לראות שהסכמים קיבוציים רבים מייצרים קשר ישיר בין הפריון (והרווחים) של העסק ובין שיפור התגמול לעובדים באמצעות התניית תוספות שכר בביצועי העובד או העסק כולו (OECD, 2018, ראו עמודים 127-126)[4].
ההסכם הקיבוצי תורם ליציבות בשוק העבודה
מתוקף אופיים של ההסכמים הקיבוציים כתוצרים של משא ומתן והסכמות בין העובדים למעסיקים, הם מעודדים יציבות ביחסי העבודה תוך הגברת מחויבותם של הצדדים להסכם לביצוע חלקם בו[5]. העובדה שהסכם קיבוצי אחד מסדיר את יחסי העבודה של המעסיק עם כל העובדים באותו מפעל או ענף, מקנה לעובדים ולמעסיקים מידה רבה של ודאות ומאפשרת להם להתפנות ולהתרכז בקידום מטרותיו של מקום העבודה מבלי להידרש למשאים ומתנים פרטניים, אשר מייצרים אי-ודאות ואף עלולים להוביל לעימותים רבים. גם הפתרון הריכוזי והמוסכם של עימותים בין עובדים למעסיקים, על בסיס מנגנוני הידברות שונים דוגמת גישור או בוררות, מאפשר יחסי עבודה שקטים, אשר בתורם תורמים לפריון בשוק העבודה (OECD, 2018). כך, לדוגמה, הסכמים קיבוציים רבים מגדירים הליכים ליישוב חילוקי דעות בין עובדים למעסיקים, אשר בתורם מצמצמים את עוצמתם והשפעתם של סכסוכי עבודה ואת הזדקקותם של העובדים והמעסיקים לערכאות שיפוטיות (Bondy and Preminger, 2021).
ההסכם הקיבוצי הוא מנגנון לאסדרה מהירה וגמישה של יחסי העבודה
ההסכם הקיבוצי מבוסס על משא ומתן בין שני צדדים אשר לא תלוי בהליכים פרוצדורליים ארוכים, ועל כן יכול לתת מענה לשינויים המתרחשים מעת לעת בשוק העבודה. הצדדים להסכם הקיבוצי יכולים להסדיר את יחסי העבודה ביניהם באופן שהולם יותר את הצרכים המשתנים – של העובדים והמעסיקים גם יחד – בכל רגע נתון, על בסיס ענפי, אזורי, מקצועי או אפילו מקומי-מפעלי (Ibsen and Mailand, 2010; ILO, 2019). גמישות זו, המאפיינת את ההסכם הקיבוצי, חשובה במצבים של שגרה, אולם יתרונה היחסי גדל בעיתות משבר. באמצעות משא ומתן קיבוצי יכולים ארגוני העובדים והמעסיקים, אשר חווים השפעות של משברים, לקבוע הסדרים חדשים המותאמים למצב המשתנה. שימוש בהסכמים קיבוציים יכול בתורו גם להעניק מידה ניכרת של ודאות בעת משבר בשוק העבודה באמצעות הסדרת יחסי העבודה עבור קבוצה גדולה של עובדים (ומעסיקים), ובכך להעניק לשוק העבודה את הגמישות לו הוא זקוק מצד אחד ואת הוודאות מצד שני (קולרמן, 2022; ILO, 2021).
לעומת הסכמים קיבוציים, הליכי חקיקה נמשכים זמן רב ומבוססים על נהלים מורכבים ולא גמישים. כמו כן, לרוב הם מקודמים על ידי מפלגות ואנשי מקצוע המועסקים במוסדות השלטון, שבדרך כלל אינם יכולים להיות מודעים בכל עת לצרכים הייחודיים המתפתחים בחלקיו השונים של שוק העבודה הדינמי. ולבסוף, בניגוד להסכמים הקיבוציים, המבוססים על שיתוף של נציגי העובדים והמעסיקים, הליכי החקיקה נערכים בדרך כלל באופן אשר מדיר את העובדים (והמעסיקים) ואת צורכיהם מתהליך האסדרה של יחסי העבודה, גם אם קולם יכול הישמע בתהליכי אסדרה אלה.
אל מול הביקורת על כך שהסכמים קיבוציים הם הסדרים נוקשים, שמקשים על תהליכי קבלת החלטות במקום העבודה, השינויים המתחוללים בהסכמים אלה, כפי שנפרט בהמשך הנייר, מאפשרים מידה הולכת וגוברת של גמישות ניהולית (או שיקול דעת למעסיק). תהליכי השינוי באופיים של ההסכמים הקיבוציים מובילים להרחבת שיקול הדעת האוטונומי של מעסיקים על חשבון זכויות הווטו של העובדים וארגוניהם.
ולבסוף, באמצעות האסדרה המשותפת של שוק העבודה על בסיס הסכמים קיבוציים זוכים ארגוני העובדים והמעסיקים לעמדה מרכזית, הן בשוק העבודה והן במערכת הכלכלית, המאפשרת להם להשפיע גם על הזירה הפוליטית. כוחם הייצוגי, אשר בא לידי ביטוי בהגעה להסכמות על תנאי העבודה בחלקים נרחבים של שוק העבודה, מאפשר להם להשפיע על מדיניות הממשלה ולעצב את המדיניות הכלכלית שלה כנדבך משמעותי במשילות דמוקרטית (בונדי ושטיין, 2022).
ג. עלויותיו של ההסכם הקיבוצי
על אף תרומותיהם המשמעותיות של ההסכמים הקיבוציים לשמירה על היציבות במשק, לצמצום פערי הכוחות בין העובדים למעסיקים, לשיפור תנאי העבודה של העובדים המוחלשים, לצמצום פערי השכר בין העובדים וככלי להסדרת המשק בעת משבר, להסכמים קיבוציים ישנן גם עלויות חברתיות, ובראשן – אופיים הכופה.
צמצום "המרוץ לתחתית"
ההסכם הקיבוצי מהווה אומנם ביטוי אידיאלי למימוש זכות ההתארגנות של עובדים (ולעיתים גם של מעסיקים), אולם במקרים מסוימים הוא פוגע בזכותם של העובדים (והמעסיקים) שלא לממש את זכות ההתארגנות שלהם[6]. במקרים אלו, ארגוני עובדים העומדים בתנאי סף מסוימים מייצגים את כלל העובדים במקום העבודה או הענף, כולל את אלה שלא ביקשו לזכות בייצוג זה. בהתאם, ההסכמים הקיבוציים שנחתמים על ידי הארגון המייצג מסדירים את יחסי העבודה ותנאי העבודה עבור כלל העובדים ומעסיקיהם, תוך פגיעה בחירותם של עובדים או מעסיקים שלא בחרו בכך.
באמצעות כוחו הכופה מסדיר ההסכם הקיבוצי את שוק העבודה תוך צמצום "המרוץ לתחתית" בין עובדים ואף בין מעסיקים. בדומה לחוקי העבודה, אופיו המחייב של ההסכם הקיבוצי לא מאפשר לעובדים להציע את כוח עבודתם בתנאים הגורעים ממנו, והוא מגביל את יכולתם של המעסיקים להתחרות ביניהם באמצעות הורדת עלות העבודה אל מתחת לתנאים שנקבעו בהסכם הקיבוצי. בהגדרת כללי המשחק המותרים בשוק העבודה, פועלות הגבלות אלה להקשות על פעילותם של מעסיקים הנסמכים על תשלום שכר נמוך (ובהתאם, לרוב מאופיינים בפריון נמוך). אלו עשויות לכפות עליהם התייעלות, אשר תאפשר להם להתמודד עם כללי המשחק המעודכנים או תיאלץ אותם לצאת מהשוק.
על אף החשיבות של ערך החירות במדינה דמוקרטית, בחינת כלל השיקולים מעלה שהפגיעה של ההסכם הקיבוצי בו נעשית למען תכליות ראויות, ביניהן שמירה על יציבות המשק, צמצום פערי הכוחות בין העובדים והמעסיקים ויצירת חברה שוויונית יותר, המעניקה זכויות הוגנות גם לעובדים המוחלשים. כמו כן, על אף הפגיעה הפוטנציאלית של ההסכם הקיבוצי בחירותם של עובדים ומעסיקים שלא ביקשו בו, תוך קביעת תנאי עבודה מינימליים שמהם אין לגרוע, במרבית המקרים לא מונעים ההסכמים הקיבוציים מעובד או ממעסיק לנהל משא ומתן אישי ופרטני על תנאי העבודה. אם בחוזה העבודה בין העובד למעסיק יש הוראה המיטיבה עם העובד על פני אותה הוראה בהסכם הקיבוצי, תחול ההוראה המיטיבה בחוזה האישי, אלא אם קיימת בהסכם הקיבוצי הוראה האוסרת על כך. מצב זה מגביל את אופיו הכופה של ההסכם הקיבוצי לכדי יצירת סטנדרט מינימלי בחלק מסוים של שוק העבודה, באופן דומה לחוקי העבודה, ומאזן בין כוחו הכפייתי של ההסכם הקיבוצי ובין חופש ההתקשרות של העובד והמעסיק.
ד. תהליכי שינוי באופיים של ההסכמים הקיבוציים
במהלך מאה השנים האחרונות השתנה ההסכם הקיבוצי בצורה משמעותית, בהתאם ליחסי הכוח בין השחקנים השונים בשוק העבודה. המחקר מראה שככל שכוחם של העובדים גדול יותר (כפי שהוא בא לידי ביטוי בשיעורי חברות בארגוני עובדים או בשיעורן של מפלגות עובדים בממשלה), כך גדלה גם השפעתם של ההסכמים הקיבוציים על תנאי העבודה, אי-השוויון ועוד (Kristal, 2013). על כן, הירידה בכוחם של העובדים, ובהתאם בתמיכה המדינתית ביחסי העבודה הקיבוציים, מובילה לשינוי באופיים ובהשפעתם של ההסכמים הקיבוציים בשלוש דרכים: צמצום היקף התחולה של ההסכמים הקיבוציים, ביזור ההסכמים הקיבוציים וליברליזציה של ההסכמים הקיבוציים.
צמצום תחולתם של ההסכמים הקיבוציים
לאחר מלחמת העולם השנייה הלך ועלה שיעור התחולה של הסכמים קיבוציים ברחבי העולם, אולם מאז שנות ה-80 ניתן לראות במרבית המדינות המפותחות ירידה הדרגתית במדד זה (Visser, 2019). כפי שניתן לראות באיור 2, הירידה בתחולתם של הסכמים קיבוציים משותפת למדינות רבות, ובמקרים רבים הולכת יד ביד עם הירידה בשיעור החברות בארגוני העובדים. מגמות אלו משקפות יחד את צמצום השפעתם של ארגוני העובדים והמעסיקים על שוק העבודה לטובת מנגנונים חלופיים לאסדרה של שוק העבודה, ובראשם המנגנונים החוקיים-משפטיים. ההחלפה ההדרגתית של האסדרה הקיבוצית של שוק העבודה באסדרה חוקית-משפטית מבוססת על העלייה בהיקף החקיקה המדינתית בתחום זכויות ויחסי עבודה, לצד מקום הולך וגדל לפרשנות של המערכת המשפטית לחוקים אלו (Mundlak, 2007). תהליך זה מבטא את העלייה בהשפעתה החד-צדדית של המדינה על יחסי העבודה, ואת הירידה היחסית בהשפעתם של ארגוני העובדים והמעסיקים. בכך משתנה אופייה של המשילות בשוק העבודה, שהופכת חד-צדדית יותר ומשתפת פחות באופייה (בונדי, 2020א).
לירידת כוחם של העובדים יש תרומות ביצירת אסדרה חוקית ורחבה, תוך הרחבת הנגישות לזכויות בסיסיות על בסיס פרטני (בעיקר דרך מערכת המשפט), דוגמת שכר מינימום או חופשה שנתית; זאת לצד עלויות משמעותיות, ובראשן החלשת ארגוני העובדים והמעסיקים וירידה ביכולתם לקדם חלוקה שוויונית יותר של המשאבים על בסיס קולקטיבי, דרך אסדרה המותאמת לאינטרסים שלהם (Piore and Safford, 2006).
ביזור ההסכמים הקיבוציים
הירידה בתחולתם של ההסכמים הקיבוציים במדינות המערב מאז שנות ה-80 של המאה ה-20 הייתה במקרים רבים תוצאה של מעבר מאסדרה ריכוזית (הממוקדת ברמת הענף, המקצוע או כלל המשק), שאפיינה מדינות רבות בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, לאסדרה מבוזרת יותר. לאור הירידה בתמיכה המדינתית ביחסי העבודה הקיבוציים – שבאה לידי ביטוי בירידה בשימוש בצווי הרחבה ובהתערבות מדינתית באמצעות חקיקה – מאבדים ההסכמים הקיבוציים הריכוזיים (ברמת כלל המשק, הענף או המקצוע) את תרומתם הייחודית ואת השפעתם. במסגרת שינוי זה הולך ועולה שיעורם של ההסכמים המקומיים בהשוואה להסכמים הקיבוציים ברמה הענפית-מקצועית או הכלל-משקית (Katz, 1993). לתהליך זה יש השלכות כבדות משקל על מידת יכולתם של ההסכמים הקיבוציים לקדם את מטרותיהם, ובעיקר את החלוקה השוויונית יותר של ההכנסות. בעוד שהסכמים ענפיים או כלל-משקיים, לאור תחולתם הרחבה, מקדמים חלוקה שוויונית יותר של השכר בין עובדים ובין מקומות עבודה שונים (ואף בשל האפשרות להרחיבם על חלקים לא מאורגנים בשוק העבודה), להסכמים ברמה מפעלית-מקומית יש יכולת פחותה יותר להשיג יעדים אלה, לאור תחולתם המקומית (בונדי, 2020ב). כפי שאפשר לראות באיור 3, בעוד שבעבר התאפיינו מדינות רבות באסדרה ריכוזית של יחסי העבודה, שבמסגרתה מרבית ההסכמים הקיבוציים היו ברמת הענף, המקצוע או כלל המשק (רמות 5-3 באיור), בעשורים האחרונים ניתן לראות במרביתן מגמות של ביזור יחסי העבודה וירידה ברמת הריכוזיות של ההסכמים הקיבוציים. במדינות שהתאפיינו ברמת ריכוזיות גבוהה (דוגמת נורווגיה, שוודיה או פינלנד) נראית התחזקות הרמה הענפית על חשבון הרמה הכלל-משקית, ואילו במדינות שבהן הרמה הענפית או המקצועית היו דומיננטיות, נראית התחזקות יחסית של הרמה המקומית (רמות 1 ו-2 באיור).
ליברליזציה של ההסכמים הקיבוציים
לצד השינויים בהיקף תחולתם וברמתם, לאורך העשורים האחרונים משנים ההסכמים הקיבוציים גם את אופיים ותוכנם. ירידת כוחם של ארגוני העובדים מובילה לשחיקה ביכולתם לעצב את שוק העבודה ולהגביל את שיקול הדעת של מעסיקים בקביעת תנאי העבודה דרך הסכמים קיבוציים. בתהליך הליברליזציה של יחסי העבודה מאפשרים ההסכמים הקיבוציים מרחב גדול יותר לשיקול הדעת של המעסיקים בקביעת תנאי העבודה (Baccaro and Howell, 2017; בונדי, 2020ב). בעוד שבעבר נהגו ההסכמים הקיבוציים לקבוע את תנאי העבודה באופן מדוקדק, לדוגמה באמצעות טבלאות שכר על בסיס השכלה, מקצוע, ותק ועוד, כיום הולכים ומתרבים ההסכמים הקיבוציים הנמנעים מלהגדיר את תנאי העבודה באופן מדוקדק ומעניקים למעסיק את שיקול הדעת בקביעתם, לצד הסתפקות בקביעת היקף השיפור בתנאי העבודה. במסגרת זו נוצרים מנגנונים גמישים יותר לאסדרה ולשיפור תנאי העבודה, כאשר במסגרת קביעת החובה לחלק תוספות שכר, שיקול הדעת בחלוקתן ניתן למעסיק, שעושה כן על פי שיקולים עצמאיים שלו, או, לחלופין, כאשר שיפור תנאי העבודה מותנה בעמידת המעסיק במדדי רווחיות מסוימים.
לצד המגמות הקודמות, גם מגמת הליברליזציה ביחסי העבודה מובילה לצמצום השפעתם של ההסכמים הקיבוציים על חלוקת ההכנסות בחברה – בין עובדים למעסיקים ובינם לבין עצמם – באמצעות הרחבת שיקול דעתם של המעסיקים על חשבון זה של העובדים. במילים אחרות, ניתן לראות שבמהלך העשורים האחרונים מאפשרים ההסכמים הקיבוציים למעסיק לקבוע את תנאי העבודה (כמו גם את תוספות השכר) באופן יותר ויותר עצמאי. לפי מחקרים רבים, קיים קשר חיובי בין תהליכים אלו ובין העלייה המתמשכת באי-השוויון בהכנסות בשוק העבודה וכניסת פרקטיקות העסקה חדשות, השוחקות את היציבות המסורתית שאפיינה את שוק העבודה באמצע המאה ה-20 (Baccaro and Howell, 2017).
חידוש יחסי העבודה הקיבוציים
אל מול ירידת כוחם והשפעתם של ארגוני העובדים (והמעסיקים) ושל ההסכמים הקיבוציים, ניתן לראות בעשורים האחרונים ניסיונות מתמשכים של התחדשות (Revitalization). ניסיונות אלו מבטאים את שאיפתם של ארגוני העובדים לחזור למרכז הזירה הכלכלית-חברתית ולזכות מחדש במעמד מרכזי באסדרת יחסי העבודה באמצעות פיתוח אסטרטגיות פעולה חדשות (Ibsen and Tapia, 2017). בתגובה לירידה המתמשכת בשיעורי החברות בארגוני עובדים ובשיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים, פועלים ארגוני עובדים רבים לארגן עובדים, בעיקר מקרב קבוצות חברתיות וענפים שלא יוצגו בעבר בשורותיהם (Però, 2019; Bondy, 2022; Connolly, Marino and Lucio, 2017). בתגובה לביזור ההסכמים הקיבוציים פועלים ארגוני העובדים לפתח מחדש את השותפות שלהם עם המדינה ועם ארגוני המעסיקים, על מנת לבסס אסדרה ריכוזית ואוטונומית של שוק העבודה (Baccaro and Simoni, 2008), על אף העלייה המתמשכת בשיעורם היחסי של ההסכמים המקומיים. אולם, בעוד ארגוני העובדים פועלים לחידוש האסטרטגיות ומקורות הכוח שלהם, היעדר תמיכה מדינתית משמעותית (לצד הירידה בלגיטימציה החברתית של ארגוני העובדים לאורך העשורים האחרונים), מוביל להעמקת מגמות הליברליזציה של ההסכמים הקיבוציים, אשר מאפשרים יותר ויותר מרחב לשיקול הדעת של המעסיקים בקביעת תנאי עבודה (Baccaro and Howell, 2017).
התחדשותם של ארגוני העובדים מבוססת בעיקר על פעולתם העצמאית, והם אינם זוכים לתמיכה שבה זכו בעבר מהמוסדות המדינתיים (Baccaro, Hamman and Turner, 2003). על כן, על אף תרומתם המחודשת לייצוג עובדים ומעסיקים, לשיפור תנאי העבודה ואף במקרים מסוימים לשינוי מאקרו-כלכלי בחלוקת ההכנסות במשק, עלולים תהליכי ההתחדשות הללו להתאפיין בהשפעה זמנית ומקומית, שלא תצליח להפוך את המגמות ארוכות הטווח ביחסי העבודה. למעשה, ללא חידוש מקביל של המחויבות המדינתית ליחסי העבודה הקיבוציים ולמעמדם הבכיר של ארגוני העובדים (והמעסיקים) באסדרת שוק העבודה, ניתן להניח שניסיונות ההתחדשות האסטרטגית הללו לא יאפשרו את חזרתם של ההסכמים הקיבוציים למעמדם הקודם או ליכולת השפעתם הקודמת.
ה. ההסכם הקיבוצי בישראל
בישראל, הכיר המחוקק בחשיבותו של ההסכם הקיבוצי, והסדיר את מעמדו בחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, כאחת הדרכים המרכזיות להסדרת יחסי עבודה על בסיס משא ומתן קולקטיבי בין ארגוני עובדים למעסיקים. בחוק נקבע שהסכמים אלו נועדו להסדיר את מערכת החובות והזכויות של עובדים ומעסיקים, ובתוכן את תנאי העבודה, את הכללים לקבלה לעבודה ולסיום העסקה ועוד. בדומה למדינות רבות אחרות, הסכמים קיבוציים והוראותיהם מוטמעים לרוב בהסכמים האישיים בין העובד למעסיק, ובכך מחייבים את הצדדים להסכם, הן את ארגוני העובדים והמעסיקים והן את העובדים והמעסיקים עצמם. בנוסף, על מנת ליצור שקיפות בתנאי העבודה נקבע בחוק כי הסכמים קיבוציים מחויבים בפרסום[7].
מאפייניה ההיסטוריים של ישראל השפיעו על הדומיננטיות של ההסכמים הקיבוציים בהסדרת שוק העבודה ויחסי העבודה בישראל כבר בשנים הראשונות להקמתה (ואף קודם לכך) (בונדי, 2020ב; שירום, 1983). בעשורים הראשונים לאחר הקמת המדינה התאפיינו יחסי העבודה בישראל בהיקף תחולה גבוה של הסכמים קיבוציים, שעמד על כ-85% מהעובדים השכירים (בונדי ושטיין, 2022א). לצד מספר מועט של חוקי עבודה, שעוגנו בספר החוקים בשנים הראשונות לקום המדינה (דוגמת חוק שעות עבודה ומנוחה, חוק חופשה שנתית ואחרים), מרבית תנאי העבודה נקבעו בהסכמים קיבוציים. במגזר הפרטי נחתמו הסכמים אלו בעיקר ברמת הענף, בין ארגוני העובדים לארגוני המעסיקים. במגזר הציבורי נחתמו הסכמים אלו בעיקר ברמת המסגרת הכללית, שחלה על כלל המגזר הציבורי, תוך פיתוח הדרגתי של הסכמים ברמת המקצוע, שהסדירו אבחנות בין תנאי העבודה למקצועות שונים. כך, לדוגמה, בשנות ה-60 וה-70 של המאה ה-20 נחתמו הסכמים רבים במגזר הפרטי בענף הטקסטיל, המתכת והמלונאות, לצד הסכמים מקצועיים הולכים ומתרבים במגזר הציבורי, שהסדירו את תנאי העבודה של עובדות סוציאליות, מהנדסים, אחיות ועוד.
הסכמים קיבוציים בישראל – השפעות ותרומות
מחקרים שבחנו את השפעתם של ההסכמים הקיבוציים על תנאי העבודה בישראל הראו שהסכמים אלו משפרים את שכר העבודה בשיעור ממוצע של 13%-16% (אטקס ואלמוג, 2021; קולרמן, 2022; קריסטל, 2020). השפעה זו של ההסכמים הקיבוציים נראית ברמות השונות של יחסי העבודה. כך, למשל, ההסכמים הקיבוציים המקומיים שנחתמו בענף הביטוח בין השנים 2017-2014 הובילו לשיפור ניכר בתנאי העבודה בענף (כרמל וצבי כהן, 2017). השפעה זו נראית גם בענפים נוספים, דוגמת ענף הסלולר, ענף התחבורה הציבורית וענף ההשכלה הגבוהה, שעובדיהם התארגנו בשנים האחרונות. ההסכמים הקיבוציים הובילו לשיפור ניכר בשכר העובדים, בתנאים הסוציאליים ובתנאי הרווחה של העובדים, וכן שיפרו את יכולתם של העובדים להשמיע את קולם במסגרת יחסי העבודה ולהשפיע עליהם באופן קולקטיבי (Bondy and Mundlak, 2019).
ברמה הענפית, ההסכמים הקיבוציים בענפי האבטחה והניקיון (שנחתמו בשנים 2008 ו-2013, בהתאמה) שיפרו את תנאי העבודה, בדגש על הזכאות לתנאים סוציאליים, לביטחון תעסוקתי ועוד[8]. בענף הבנייה שיפר ההסכם הקיבוצי הענפי את תנאי עבודתם של קבוצות שונות של עובדים, ובראשם מפעילי עגורן ומנהלי עבודה, לצד שיפור בשכר המינימום הייחודי לענף הבנייה, לו זכאים כלל העובדים (לוי, 2022). ההסכם הקיבוצי בענף הבנייה אף עודד את התארגנותם של העובדים, על מנת לקדם אכיפה של זכויותיהם ושל תנאי הבטיחות בענף. ההסכם אף היווה את הבסיס למאבק שהובילה ההסתדרות לשיפור תנאי הבטיחות עבור עובדי הענף כולו. לצד שיפור בתנאי העבודה, ההסכמים הקיבוציים הענפיים שנחתמו בשנים האחרונות ייצרו מנגנונים חדשניים, שנועדו לאכוף את זכויותיהם של העובדים תוך צמצום הצורך בפנייה לערכאות שיפוטיות חיצוניות (Bondy, 2021; Bondy and Preminger, 2021).
גם ברמה הכלל-משקית ניתן לראות את השפעתם של ההסכמים הקיבוציים על מגוון זכויות, דוגמת הזכות לדמי הבראה, הזכות להחזר הוצאות נסיעה וכמובן הזכות לביטוח פנסיוני מקיף. ההסכם הקיבוצי בדבר ביטוח פנסיוני חובה הרחיב את שיעור העובדים המבוטחים בעשרות אחוזים, ובכך שיפר את הביטחון הסוציאלי של עובדים רבים, בעיקר מהשכבות המוחלשות ביותר בשוק העבודה (ספיבק וצמח, 2017).
לצד השפעות אלו, ניתן לראות שגם בישראל מקנה ההסכם הקיבוצי מידה ניכרת של גמישות באסדרת שוק העבודה, המאפשרת התאמתו בעיתות משבר. דוגמה לכך ניתן למצוא בהסכם הקיבוצי הכללי שחתמה הסתדרות העובדים החדשה עם מדינת ישראל ונשיאות הארגונים העסקיים בשנת 2014, במהלך מבצע צוק איתן[9]. ההסכם, שזכה לתמיכה מדינתית (בצורת צו הרחבה ומימון ממשלתי), הבטיח שכר לעובדים אשר נעדרו מעבודתם בשל המבצע, לצד פיצוי מקביל למעסיקים שפעילותם נפגעה. שיתוף הפעולה המשולש – בין העובדים, המעסיקים והמדינה – אפשר יצירת הסדר אשר מגן על העובדים והמעסיקים ומותאם לצורכיהם של עובדים ושל מעסיקים שונים בעת מצב חירום.
דוגמה נוספת היא ההסכמים המיוחדים שנחתמו בין מדינת ישראל להסתדרות העובדים החדשה במהלך המשבר הבריאותי בתקופת הקורונה. הסכמים אלה, אשר הוחלו על כלל המגזר הציבורי (באמצעות תקנות שעת חירום), הסדירו את היציאה לחופשה של עובדי השירות הציבורי במהלך משבר הקורונה, ומאוחר יותר גם את חזרתם ההדרגתית לעבודה, תוך הענקת גמישות ניכרת, שאפשרה לשלב עבודה מלאה עם שמירה על הנחיות משרד הבריאות[10]. גמישות זו ביטאה שינוי משמעותי בחלק מהסדרי הביטחון התעסוקתי שאפיינו את המגזר הציבורי בישראל, כמענה אפשרי (ומוסכם) לצרכים החברתיים החדשים שייצר משבר הקורונה.
הסכמים קיבוציים בישראל - מגמות
בדומה למתרחש במדינות רבות, גם בישראל ירדה התמיכה המדינתית ביחסי העבודה הקיבוציים במידה ניכרת, ויחד איתה הלך וירד היקף הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים במהלך העשורים האחרונים. לפי חלק מהמחקרים, עד שנת 2012 ירד שיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים עד ל-50.2% מהעובדים (קריסטל, 2020), אך מתוצאות מחקרים אחרים עולה שהירידה היא חדה יותר (אטקס ואלמוג, 2021). לאור השפעת ההסכם הקיבוצי על חלוקת ההכנסות בחברה הייתה ירידה זו מלווה בעלייה משמעותית באי-השוויון בהכנסות (Kristal and Cohen, 2007), ואף בירידה מתמשכת בחלקם של העובדים בתוצר (בן-בשט, 2022; Kristal, 2013).
אל מול הירידה בהיקף תחולתם של ההסכמים הקיבוציים בישראל, המחקר מזהה עלייה במעורבות המדינתית באסדרת שוק העבודה באמצעות חקיקה ותקנות ממשלתיות, ובהתאם לכך גם עלייה במידת מעורבותם של בתי המשפט בפירושה ובאכיפתה. בחינה של אסדרת שוק העבודה מראה כי בשלהי שנות ה-70 חל שינוי, שהתבטא במספר הולך וגדל של הצעות חוק לתיקון חוקי העבודה המונחות על שולחן הכנסת, ואף נכנסות בסופו של דבר לספר החוקים. חוקים חדשים אלו מסדירים תנאי עבודה שבעבר הוסדרו בהסכמים קיבוציים, ואף סוגיות רבות אחרות שעולות על סדר היום.
דוגמה בולטת לכך נראית באסדרת שכר המינימום. עד 1987 נקבע שכר המינימום בישראל בהסכמים קיבוציים, אשר התאימו אותו לצורכיהם של העובדים והמעסיקים בחלקים השונים של שוק העבודה, על בסיס יחסי הכוח ביניהם, תוך שימור מידה ניכרת של גמישות ושונות בין ענפים, מקצועות ואף מקומות עבודה. חקיקת חוק שכר המינימום ב-1987 קבעה שכר מינימלי אחיד וקשיח, שחל על שוק העבודה כולו, תוך השוואת הזכות לשכר מינימום בין כלל העובדים, אולם לצידה גם צמצום הגמישות ואפשרותם של ארגוני העובדים והמעסיקים להתערב בקביעתו (גטניו, 1989)[11].
לצד הירידה בהיקף תחולתם של ההסכמים הקיבוציים בישראל והמשפוט הגובר של יחסי העבודה, ניתן לראות בישראל גם ביזור הולך וגובר של ההסכמים הקיבוציים. כפי שניתן לראות באיור שמוצג בנספח, בשנות ה-50 וה-60 התאפיינו יחסי העבודה בישראל בדומיננטיות ניכרת של הסכמים קיבוציים ריכוזיים – ענפיים, מקצועיים ואף כלל-משקיים. אולם, מאז שנות ה-70 ניתן לראות ירידה מתמשכת במספר ההסכמים הריכוזיים, תוך עלייה מתמשכת במספר ההסכמים המקומיים. מחקר שבחן את התופעה (בין השנים 2003-1957) הראה את הקשר לעלייה באי-השוויון בהכנסות שמתרחשת באותה תקופה בישראל (Kristal and Cohen, 2007)[12].
לבסוף, בדומה למגמות בעולם, גם בישראל ניתן למצוא תהליכי ליברליזציה של ההסכמים הקיבוציים, שבמסגרתם מתחלפת האסדרה הברורה של תנאי העבודה באסדרה גמישה יותר. ניתוח תוכנם של הסכמים קיבוציים חושף את ההבדלים הרבים בין ההסכם הקיבוצי של שנות ה-60 ובין זה שנחתם בשנות האלפיים. כפי שהצגנו קודם, בעוד שההסכם הקיבוצי של שנות ה-70, ה-80 או ה-90 קובע באופן ברור את תנאי העבודה באמצעות טבלאות שכר, דירוגים מקצועיים ועיסוקים, ההסכם הקיבוצי שנחתם בשנות האלפיים מעניק מרחב רב יותר לשיקול הדעת של המעסיק או למשא ומתן פרטני. כך, לדוגמה, ההסכם הקיבוצי בענף המלונות שנחתם בשנת 1976 קבע את שכר העבודה בענף, תוך חלוקה מפורטת לעיסוקים ומקצועות[13], אולם בשנת 2011 נמנע ההסכם בענף המלונות מקביעת השכר הבסיסי (ובכך מסר את הזכות לקביעתו למעסיק, בגבולות החוק), והתמקד באסדרת הזכאות לתוספות שכר ולתנאים סוציאליים[14].
חשוב לציין, שמגמות הליברליזציה המאפיינות את יחסי העבודה בישראל אינן חלות באופן שוויוני בחלקיו השונים של שוק העבודה. במגזר הפרטי ביטוייהן רבים ונרחבים[15], אולם במגזר הציבורי ביטוין מצומצם בהרבה. אין זה המקום להיכנס לעומקם של ההבדלים בין המגזרים, אולם יש לציין שמקורם נעוץ בכוחם של ארגוני העובדים במגזר הציבורי[16] ובריכוזיות הרגולציה של השכר המתקיימת בו (OECD, 2021), אשר יחד פועלים לשמר מידה רבה של קשיחות בתנאי העבודה במגזר הציבורי.
סיכום
בסקירה זו בחנו באופן ביקורתי את מהותו והשפעתו של ההסכם הקיבוצי וכן את תהליכי השינוי שחלו בו ובתרומותיו לאורך השנים.
ההסכם הקיבוצי הוא הביטוי האידיאלי למימוש זכות ההתארגנות, והוא מאפשר לעובדים (כמו גם למעסיקים( להפוך את הפעולה הקולקטיבית לאסדרה ממשית של שוק העבודה. בכך מאפשר ההסכם הקיבוצי לבטא את האינטרסים של העובדים והמעסיקים גם יחד בצורה מהימנה, ובאמצעות עיצוב משותף של תנאי העבודה הוא מקדם משילות דמוקרטית בשוק העבודה. על בסיס הפעולה הקולקטיבית של העובדים מגדיל המשא ומתן הקיבוצי את כוח המיקוח שלהם למול כוחו של המעסיק, ומאפשר לכלל העובדים (ובמיוחד לאלו החלשים יותר) לשפר את תנאי עבודתם, תוך צמצום ההשפעה של כללי ההיצע והביקוש עליהם. בכך פועל ההסכם הקיבוצי לצמצום אי-השוויון ופערי השכר בקרב העובדים המכוסים בהסכמים אלו ולהרחבת חלקם של העובדים בתוצר.
השפעותיו של ההסכם הקיבוצי אינן מבוססות אך ורק על כוחם העצמאי של העובדים והמעסיקים, אלא תלויות במידה רבה בתמיכה המדינתית שניתנת לארגוני העובדים והמעסיקים ולהסכמים ביניהם. לאחר עשרות שנים של תמיכה משמעותית בארגוני עובדים ומעסיקים פונות מדינות רבות לצמצום תמיכתן בהם, ובהתאם, בהסכמים קיבוציים כדרך מרכזית לאסדרת שוק העבודה.
לצד תרומותיו האחרות של ההסכם הקיבוצי, האסדרה הקיבוצית והמוסכמת של יחסי העבודה מגבירה את הוודאות בשוק העבודה ואת היציבות ביחסים בין עובדים למעסיקים, המבוססת על הסכמתם של כל אחד מהצדדים לבצע את חובותיו כלפי הצד השני. הסדרת יחסי העבודה מאפשרת לצדדים לבצע בהם שינויים מעת לעת, בהתאם לצורכיהם המשתנים של העובדים והמעסיקים ולתנאים המשתנים בשוק העבודה, וללא צורך בהתערבות הממשלה.
אל מול תרומתו הגדולה של ההסכם הקיבוצי לא נעלם מאיתנו כוחו הכפייתי. החלתם של הסכמים קיבוציים גם על מי שלא נטלו חלק במשא ומתן לקראת כריתת ההסכם ואינם חתומים עליו פוגעת בחירותם של העובדים והמעסיקים ובחופש ההתקשרות שלהם זה עם זה באמצעות קביעת כללים המגבילים את המשא ומתן החופשי ביניהם. אולם, על אף החשיבות של ערך החירות במדינה דמוקרטית, ערכים אלה אינם מוחלטים, והפגיעה של ההסכמים הקיבוציים בערכים אלה נעשית למען השגת תכליות ראויות.
עוד הראינו במסמך זה כי השפעותיו ותרומותיו של ההסכם הקיבוצי אינן סטטיות באופיין, אלא חשופות לתהליכי שינוי חברתיים-כלכליים. אל מול הירידה בכוחם של ארגוני העובדים והמעסיקים, ניתן לראות ירידה גם בהיקף הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים במדינות מפותחות רבות. לצד הירידה בתחולת ההסכמים הקיבוציים מראים מחקרים רבים כי הסכמים אלו הופכים מבוזרים יותר לאורך העשורים האחרונים. מגמה זו מלווה בירידה של המידה שבה מגבילים ההסכמים הקיבוציים את שיקול הדעת של המעסיק בקביעת תנאי עבודה. תהליכים אלו משפיעים במידה ניכרת על יכולתם של ההסכמים הקיבוציים לצמצם את אי-השוויון בהכנסות ואף להגביר את הוודאות בקרב הצדדים ליחסי העבודה. ולבסוף, אל מול התגברותם של תהליכים אלו הולכת ויורדת בהדרגה יכולתם של ארגוני העובדים והמעסיקים לעצב במשותף את שוק העבודה. הביטוי של תהליכים אלו בישראל חושף צמצום הדרגתי בהשפעתם של ההסכמים הקיבוציים על שוק העבודה, אשר בתורו מוביל לעלייה מתמשכת באי-השוויון בהכנסות ולירידה בחלקם של העובדים בתוצר.
לאור תרומותיו הרבות של ההסכם הקיבוצי כמנגנון דמוקרטי להסדרת יחסי העבודה, המצמצם פערים ומקדם צמיחה מכלילה, עולה הצורך לפתח דרכים להרחבה מחודשת של תחולתו. לאור חשיבותה ההיסטורית של המדינה בעידוד הסכמים קיבוציים כדרך מרכזית לאסדרת השוק, עולה הצורך בחיזוק מנגנוני התמיכה השונים: שיתוף ארגוני העובדים והמעסיקים בעיצוב מדיניות כלכלית-חברתית, הקלה על הרחבת הסכמים קיבוציים ואף העברת סמכויות ומשאבים לארגונים אלו. תמיכה מחודשת מסוג זה ועידוד הדיאלוג בין עובדים למעסיקים יאפשרו אסדרה מחודשת של השוק באופן שיבטא את הצרכים המשתנים של הגורמים השונים בתוכו ואת קולם, תוך הרחבת האוטונומיה של ארגוני העובדים והמעסיקים ושל היחסים ביניהם.
[1] הסדר קוגנטי הוא הסדר כופה, שלא ניתן לוותר עליו. [2] תוספת השכר הצפויה לעובד בשל ההסכם הקיבוצי החל עליו. [3] לסקירה עדכנית בנושא ראו OECD, 2018, עמודים 127-126. [4] יותר ויותר הסכמים קיבוציים מתנים תוספות שכר בביצועים עסקיים או פרטניים, באמצעים שונים. ראו לדוגמה את ההסכם הקיבוצי בחברת כלל ביטוח, מס' 20150268. [5] כפי שציין ביה"ד הארצי לעבודה בפסק דינו בעניין הסתדרות העובדים הכללית החדשה – האגף להתאגדות עובדים נ' פלאפון תקשורת בע"מ (עס"ק 25476-09-12): "יחסי העבודה הקיבוציים מעצימים את מעמדו של העובד וזכויותיו, ובד בבד יש בהם כדי לתרום לקידום האינטרסים של המעסיק בכל הנוגע ליציבות מקום העבודה, התנהלותו וקידומו". [6] מצב זה אינו נכון בכל מקום, אלא מבוסס על התשתית החוקית והערכית שעומדת בבסיס יחסי העבודה. להרחבה ראו: בונדי ושטיין, 2022א.
[7] סעיף 10א לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957. ראו גם מאגר ההסכמים הקיבוציים של ישראל. [8] ראו: הסכם קיבוצי כללי בענף השמירה, מס' 20087041, והסכם קיבוצי כללי בענף הניקיון, מס' 20137035. [9]הסכם קיבוצי כללי, מס' 20147037. [10]תקנות שעת חירום (הרחבת הסכם יציאה לחופשה על המגזר הציבורי הרחב בשל נגיף הקורונה החדש), תש"ף-2020 [11] ניתן למצוא דוגמאות רבות נוספות לחקיקת עבודה ולאסדרה משפטית של יחסי עבודה שהתפתחו החל משנות ה-80. ראו למשל: חוק הודעה לעובד ולמועמד לעבודה (תנאי עבודה והליכי מיון וקבלה לעבודה), תשס"ב- 2002; חוק הזכות לעבודה בישיבה ובתנאים הולמים, תשס"ז-2007; וכן פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה, שהסדיר את היחס לתיבות דואר אלקטרוני במקום העבודה – טלי איסקוב ענבר נ' מדינת ישראל – הממונה על חוק עבודת נשים ואחרים, ע"ע 90/08. [12] אלו הנתונים העדכניים ביותר הקיימים עבור תופעה זו, אולם בהתאם לנתונים השוואתיים ניתן לשער כי מגמה זו נמשכה גם לאחר שנת 2003. [13] ראו לדוגמה את ההסכם הקיבוצי בענף המלונות בשנת 1976, מס' 19767015. [14] להשוואה ראו את ההסכם הקיבוצי בענף המלונות בשנת 2011, מס' 20117003. [15] ראו לדוגמה את ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בענף הסלולר, בין השנים 2013 ו-2016. [16] בעוד שרוב המגזר הציבורי מיוצג על ידי ארגוני עובדים ומכוסה בהסכמים קיבוציים, במגזר הפרטי רק מיעוט מהעובדים מיוצג על ידי ארגוני עובדים ומכוסה בהסכמים קיבוציים (ראו: קריסטל, 2020).