השקעה אזרחית: עמדות העובדים בישראל לגבי מדיניות פיסקלית מרחיבה

ד״ר אייל בר-חיים

פברואר 2026

להורדת המחקר

עבודה זו בוחנת את העדפותיהם של העובדים בישראל בנוגע להשקעה בשירותים האזרחיים. אנו מבחינים בין שירותים אוניברסליים (שירותי בריאות, מערכת החינוך ומשטרה ואכיפת חוק) לשירותים סלקטיביים (דמי אבטלה, תמיכה במשפחות ומדיניות בשוק העבודה). על פי הממצאים,  מעל מחצית האוכלוסייה תומכת בהשקעה ברוב סוגי השירותים, למעט דמי אבטלה. התמיכה בשירותים האוניברסליים גבוהה יותר בהשוואה לתמיכה בשירותים הסלקטיביים, ועובדים בעלי הכנסה גבוהה, השכלה אקדמית ויהודים שאינם חרדים נוטים יותר לתמוך בהגדלת התקציב לשירותים אלו בהשוואה לעובדים בעלי שכר נמוך, ללא השכלה אקדמית, ערבים וחרדים. כמו כן, בבחינת הקשר בין תפיסת ההוגנות של המיסוי להגדלת התקציב של השירותים האזרחיים מצאנו, כי בעוד שתפיסת ההוגנות נמצאת בזיקה חיובית לתמיכה בשירותים האוניברסליים, היא נמצאת בזיקה שלילית לגבי תמיכה בשירותים הסלקטיביים. אנו מסיקים מכך, כי ניתן להגדיל את התקציב לשירותים האוניברסליים ולזכות בתמיכה ציבורית רחבה, וכי השקעה זו תביא גם לתמיכה רחבה, לרבות בקרב בעלי ההכנסה הגבוהה, בהגדלת התקציב של השירותים הסלקטיביים.

תקציר

מבוא

• בישראל, המדיניות החברתית-כלכלית אינה נמצאת בליבת העיסוק הפוליטי. עם זאת, חשוב להבין את העדפות העובדים בישראל לגבי מדיניות זו בשל העובדה כי קיים פער גבוה בין ישראל ל-OECD בהוצאה על השירותים האזרחיים.

• מטרת עבודה זו היא לבחון את העדפותיהם של העובדים בישראל כלפי ההוצאה הציבורית על שירותים אזרחיים.

• בעבודה זו אנו מבחינים בין שני סוגים של שירותים אזרחיים שבהם המדינה משקיעה:

  • שירותים אוניברסליים (Exhaustive Services) – שירותים שהמדינה מספקת בעצמה לקבוצה רחבה תוך ניצול היתרון לגודל: מערכת החינוך, שירותי בריאות ומשטרה ואכיפת חוק.

  • שירותים מוכוונים או סלקטיביים (Targeted Services) – העברות ישירות ותמיכה בפרטים: קצבאות ילדים, דמי אבטלה ומימון הכשרות מקצועיות.

• השיח הציבורי בישראל ובעולם מתמקד בשירותים הסלקטיביים, אשר נתפסים כמנוצלים על ידי קבוצות מיעוט.

• בשנים האחרונות עולה טענה בישראל, כי גם השירותים האוניברסליים משרתים קבוצות מיעוט באופן לא פרופורציונלי.  

הממצאים

• בקרב כלל אוכלוסיית העובדים בישראל קיימת תמיכה משמעותית כמעט בכל השירותים האזרחיים:

  • תמיכה גבוהה בהגדלת התקציב של השירותים האוניברסליים  – מערכת החינוך (71%), שירותי הבריאות (63%) ומשטרה ואכיפת חוק (59%).

  • תמיכה נמוכה משמעותית בשירותים הסלקטיביים, ובעיקר בדמי אבטלה (31.8%).

• לאורך זמן ניתן לראות ירידה מסוימת בתמיכה בשירותים האזרחיים האוניברסליים:

  • ירידה של מעל 15 נקודות אחוז בתמיכה בשירותי הבריאות ובמערכת החינוך.

  • יציבות יחסית בתמיכה במשטרה ואכיפת החוק.

  • ירידה קלה בתמיכה בדמי אבטלה.

• נשים תומכות יותר מגברים בהגדלת התקציב לשירותים הרלוונטיים לילדים ולמשפחות:

  • נשים תומכות בהגדלת התקציב לתמיכה במשפחות ב-11 נקודות אחוז יותר מגברים.

  • נשים תומכות בהגדלת התקציב למערכת החינוך ב-7.4 נקודות אחוז יותר מגברים.

• הציבור הכללי תומך יותר בשירותים אוניברסליים, ערבים תומכים במדיניות בשוק העבודה וחרדים בתמיכה במשפחות:

  • חרדים תומכים פחות בהגדלת התקציב למשטרה ואכיפת החוק (33%) בהשוואה למגזר הכללי (61%).

  • חרדים תומכים פחות בהגדלת התקציב של שירותי הבריאות (פחות מ-50%) בהשוואה למגזר הכללי (64.8%(.

  • 90% מהערבים העובדים תומכים בהרחבת התמיכה במדיניות בשוק העבודה, לעומת 43% מהמגזר הכללי ו-61% מהחרדים.

• בעלי הכנסה גבוהה תומכים בהשקעה בשירותים האוניברסליים, בעלי הכנסה בינונית – בהשקעה בשירותים הסלקטיביים.

• בעלי השכלה אקדמית תומכים יותר בהגדלת השירותים האזרחיים האוניברסליים (פער של כ-10 נקודות אחוז).

• בעלי השכלה תיכונית ומטה נוטים יותר לתמוך בשירותים סלקטיביים (פער של כ-10 נקודות אחוז)

• צעירים תומכים פחות ממבוגרים בהגדלת השירותים האוניברסליים:

  • קבוצת הגיל 24-18 מראה תמיכה גבוהה משמעותית בתקצוב שירותי הבריאות והמשטרה ואכיפת החוק (פער של 15 נקודות אחוז ו-11.3 נקודות אחוז, בהתאמה) מקבוצת הגיל שאחריה (34-25).

• עובדים בני 65 ומעלה תומכים באחוזים גבוהים יחסית בדמי אבטלה, בפער של 15.7 נקודות אחוז מקבוצת הגיל של 64-55.

• חברים בארגוני עובדים תומכים בהגדלת השירותים האזרחיים:

  • למעט ביחס לדמי אבטלה, עובדים החברים בארגוני עובדים תומכים יותר בהעלאת התקציב לשירותים אזרחיים בהשוואה לעובדים שאינם חברים ואינם מכוסים.

  • העובדים המכוסים (שאינם חברים) תומכים יותר משתי הקבוצות האחרות בהגדלת השירותים הסלקטיביים.

• תמיכה בשירותים האוניברסליים נמצאת בזיקה חיובית לתחושת הוגנות בשימוש בכספי המיסים, תמיכה בשירותים סלקטיביים – בזיקה שלילית.

סיכום ומסקנות

• השירותים האוניברסליים נהנים מתמיכה ציבורית רחבה, בעוד שהשירותים הסלקטיביים מתקשים לזכות בתמיכה כזו גם כאשר הם חיוניים לציבור העובדים כולו.

• ללא חיזוק ההצדקה הציבורית לשירותים הסלקטיביים, קיימת סכנה שהם יאבדו את התמיכה הציבורית הנדרשת לקיומם.

• מדיניות פיסקלית מרחיבה להשקעה בשירותים האזרחיים צריכה לאמץ תפיסה של נראות והוגנות:

  • הגדלת התקציב של השירותים הסלקטיביים צריכה להיות מלווה בהגדלת התקציב של השירותים האוניברסליים על מנת לבסס את תחושת ההוגנות.

  • נדרשת הגדלת התמיכה הציבורית בשירותים הסלקטיביים, בעיקר בקרב קבוצות חזקות.  

מבוא

בישראל, במידה רבה יותר ממדינות רבות אחרות בעולם, המדיניות החברתית-כלכלית אינה נמצאת בליבת העיסוק הפוליטי, והשפעתה על ההתנהגות הפוליטית של פרטים היא מועטה (דהן וחזן, 2012). עם זאת, למדיניות החברתית-כלכלית יש השפעה מרחיקת לכת על תפקודה של המדינה ועל חיי היום-יום, הן בשגרה והן בחירום (בן בשט ואח', 2023). מסיבה זו, אנו חושבים שעמדות הציבור ביחס למדיניות חברתית-כלכלית הן חשובות לצורך תכנון וביצוע מדיניות. בעבודה זו אנו מתמקדים בהעדפותיהם של העובדים בישראל, כציבור אשר תרומתו למימון המדיניות החברתית היא משמעותית במיוחד, בנוגע למדיניות הפיסקלית בצד ההוצאה, קרי, באילו שירותים אזרחיים חושבים העובדים בישראל שהמדינה צריכה להשקיע. אנו מתמקדים בסוגי השירותים הרלוונטיים לציבור העובדים, ומבקשים לזהות, דרך העדפות קבוצות העובדים השונות, אילו שירותים נתפסים בעיניהם כחיוניים יותר בהשוואה לשירותים אחרים.

 

סוגי השירותים האזרחיים

השירותים האזרחיים המסופקים על ידי המדינה הם רבים ומגוונים. במחקר קודם (בן בשט ואח', 2023), סקרנו את השירותים החברתיים המרכזיים בישראל שבהם קיים פער משמעותי בהוצאה הציבורית בהשוואה למדינות ה-OECD. בין היתר, בחנו את שירותי החינוך, הבריאות, התעסוקה והרווחה. שירותים אלו חשובים, מכיוון שהם היסודות הבסיסיים למדינת רווחה מתפקדת (Eikemo and Bambra, 2008).

שירותי חינוך, בריאות ותעסוקה מאופיינים בספרות כשירותים נרחבים (Exhaustive Services), כלומר כשירותים שאותם המדינה מספקת בעצמה לקבוצה רחבה, תוך ניצול היתרון לגודל. לעומת זאת, שירותי רווחה מאופיינים כשירותים מוכוונים (Targeted Services), והם כוללים העברות ישירות, דוגמת קצבאות ילדים, ותמיכה בפרטים, דוגמת דמי אבטלה או מימון הכשרות מקצועיות (Osberg and Smeeding, 2003). בניגוד לשירותים הנרחבים, המשרתים את האוכלוסייה כולה, השירותים המוכוונים מופנים לאנשים העונים על תנאי זכאות מסוימים (הורים לילדים, מובטלים וכו'). ההבחנה בין שני סוגי שירותים אלה ובהשלכה שלהם על המדיניות הפיסקלית היא חשובה, מכיוון שהאופן שבו שירותים אלה נתפסים בחברה שונה. מחקרים מראים, כי השירותים הנרחבים נתפסים כצורך בסיסי וזוכים לתמיכה רחבה בציבור, גם אם מתקיים ויכוח על מידת התקצוב הראוי להם (Willems and Andersson, 2025). לעומתם, השירותים המוכוונים הם נושא לוויכוח ציבורי, וקיימת התנגדות משמעותית לעצם קיומם בטענה שהם משרתים בעיקר אוכלוסיות שאינן תורמות לחברה (ברגר, 2014).

בשיח הציבורי מקובל לזהות שירותים נרחבים כשירותים אוניברסליים, כלומר כשירותים המיועדים לכלל האוכלוסייה, בניגוד לשירותים המוכוונים, הנתפסים כשירותים סלקטיביים, שרק קבוצות ייחודיות, דוגמת עניים ובעלי משפחות גדולות, נהנים מהם. אולם חשוב לנו להדגיש, כי טרמינולוגיה זו מתארת את סוגי השירותים באופן שאינו מדויק. לדוגמה, חינוך נתפס כשירות אוניברסלי למרות שאלמנטים בו רלוונטיים רק לקבוצות מסוימות, כמו חינוך לגיל הרך או השכלה גבוהה, בעוד שדמי אבטלה, אשר בין היתר מאפשרים להתאים עובדים לעבודות בצורה מיטבית (בשל הביטחון הכלכלי שהם מספקים בתקופת חיפוש העבודה), מה שחשוב להגדלת התוצר, נתפסים כשירות סלקטיבי. עם זאת, על מנת לפשט את הקריאה בחרנו בעבודה זו להשתמש במושגים השגורים בשיח, שירותים אוניברסליים ושירותים סלקטיביים, כחלופה למושגים שירותים נרחבים ושירותים מוכוונים.

 

דעת הקהל והשירותים האזרחיים בישראל

למרות שמדיניות חברתית-כלכלית אינה נתפסת כנושא מרכזי בזירה הפוליטית בישראל, הוויכוח הציבורי סביבה ער ומתמקד בעיקר בשירותים הסלקטיביים. ההנחה היא, שהציבור שנתפס כ"יצרני", קרי ציבור העובדים, מתנגד לשירותים הסלקטיביים מהסיבה שהוצגה לעיל, כאשר לרוב התנגדות זו מופנית כלפי אוכלוסיות מיעוט, דוגמת חרדים וערבים (ניר, 2012). הנחה זו שימשה בסיס לפגיעה במדיניות הרווחה, בעיקר בכל הקשור לשירותים הסלקטיביים. תהליך זה, שבו גוברת ההסכמה הציבורית לצמצום השירותים האזרחיים על ידי האשמת קבוצות מיעוט בניצולם, התרחש גם במדינות אחרות בעולם. כך, בארה"ב בתקופת רייגן, נעשה שימוש במושג welfare queen, שרמז לכך שמקבלות הקצבאות הן נשים שחורות (באותה תקופה היה המושג queen כינוי גזעני לנשים שחורות), על מנת לצמצם את קצבאות הרווחה (Gilman, 2013); ולאחרונה בהונגריה, ביחס לבני הרומה (Vidra and Virágh, 2025).

לאור האמור לעיל, ניתן לשער כי התמיכה של העובדים בישראל במדיניות פיסקלית מרחיבה, כלומר בהגדלת תקציבי השירותים האזרחיים, ובעיקר של עובדים שאינם משתייכים למגזרי מיעוט, תהיה גבוהה יותר בכל האמור בשירותים האוניברסליים בהשוואה לשירותים הסלקטיביים. עם זאת, יש סיבות להניח כי הקשר בין סוג השירות לאינטרס של ציבור העובדים מורכב יותר. ראשית, חלק מהשירותים הסלקטיביים מיועדים דווקא לציבור העובדים, שכן דמי אבטלה ומדיניות פעילה בשוק העבודה תורמים לביטחון התעסוקתי של העובדים ומשפרים את מיקומם בשוק העבודה. שנית, שירותים אלו בהכרח מוכוונים לציבור העובדים, מכיוון שאנשים מחוץ לשוק העבודה אינם יכולים ליהנות מהם.

מנגד, חלק מהשירותים האוניברסליים אינם נתפסים בהכרח ככאלה. למשל, בשנים האחרונות עולה בציבור הטענה כי מערכת החינוך אינה משרתת את כל המגזרים בצורה שווה, וכי קבוצות מיעוט, בעיקר חרדים, נהנים משירותיה באופן בלתי פרופורציונלי (ראו לדוגמה: אילן, 2024). ודוגמה אחרת: אנו רואים בשנים האחרונות חוסר שביעות רצון מהמשטרה ותחושה כי היא לא משרתת את כל סוגי הציבור באותה מידה (האגודה לזכויות האזרח בישראל, 2020).

 

שיטת המחקר

בעבודה זו אנו מבחינים בין סוגים שונים של שירותים אוניברסליים – בריאות, חינוך ומשטרה ואכיפת חוק, ושל שירותים סלקטיביים – דמי אבטלה, תמיכה במשפחות (דוגמת קצבאות ילדים) ותמיכה בתעסוקה. הבחנה זו מאפשרת לנו לבחון את התמיכה של קבוצות עובדים שונות בישראל (על בסיס לאומי ודתי, השכלה, גיל, מגדר וחברות בארגוני עובדים) בהגדלת התקציב של כל אחד מסוגי השירותים. בנוסף, אנו בוחנים עד כמה תחושת ההוגנות, כלומר התחושה של העובדים שהם מקבלים את חלקם ההוגן בשירותים החברתיים, משפיעה על נכונותם לתמוך בהגדלת התקציב של השירותים האזרחיים, גם בכפוף להעלאת מיסים.

לצורך בחינת תמיכת ציבור העובדים בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים אנו משתמשים בנתוני סקר שוק העבודה של פורום ארלוזורוב לשנת 2024. סקר זה נערך באופן שנתי בקרב 3,000 נשאלים, המהווים מדגם מייצג של ציבור העובדים בישראל מעל לגיל 18. הסקר נערך בחודשים ספטמבר-אוקטובר 2024 באמצעות מכון דיאלוג. הסקר הקיף 500 משיבים מהחברה הערבית, 300 משיבים מהחברה החרדית ו-2,200 משיבים מהחברה הכללית. המגזר היהודי וחלקים מהמגזר החרדי והערבי נדגמו אינטרנטית, ורוב המגזר החרדי והערבי נדגמו טלפונית.

הסקר כלל, בנוסף לשאלות רקע, גם סדרת שאלות העוסקות בהוצאה הציבורית. שאלות אלו נוסחו כך: "לפניך תחומים שונים של הוצאה ממשלתית. ציין בבקשה האם היית רוצה שהממשלה תוציא יותר או פחות בכל תחום. זכור, אם אתה אומר הרבה יותר זה עלול לדרוש העלאת מיסים על מנת לממן תשלום זה".

השירותים שלגביהם נשאלו הנחקרים היו:

•          שירותים אוניברסליים: 

  • בריאות

  • משטרה ואכיפת חוק

  • חינוך

• שירותים סלקטיביים: 

  • דמי אבטלה

  • תמיכה במשפחות (חופשת לידה, קצבת ילדים, סבסוד מעונות יום)

  • תמיכה בתעסוקה (תמיכה בחיפוש עבודה, הכשרות מקצועיות, סיוע בהקמת עסק)

ביחס לחלק מהתחומים – בריאות, רווחה חינוך ודמי אבטלה – שאלות זהות הופיעו בעבר בסקר  ISSP (הסקר החברתי הבינלאומי) בשנים 1996, 2006 ו-2016, שבהן גם ישראל השתתפה בסקר. המידע מסקרים אלה אפשר לנו להשוות חלק מתוצאות הסקר הנוכחי לשנים קודמות.

שאלה נוספת שנשאלה בסקר עסקה במידת ההוגנות בשימוש בכספי המיסים. השאלה נוסחה כהסכמה או אי הסכמה עם ההיגד: " בהינתן המיסים שאני משלם או ששילמתי בעבר, אני מרגיש כי אני מקבל את חלקי היחסי ההוגן מהשירותים האזרחיים".

הממצאים

א. בקרב כלל אוכלוסיית העובדים קיימת תמיכה משמעותית כמעט בכל השירותים האזרחיים

איור 1 מציג את אחוז התומכים והתומכים מאוד בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים. אפשר לראות שלמעט דמי אבטלה, התמיכה בהגדלת התקציב של כל אחד מסוגי השירותים היא מעל 50%. כלומר, רוב ציבור העובדים היה רוצה להגדיל את התקציב של שירותים האזרחיים, גם במחיר העלאת מיסים, מלבד דמי אבטלה. עם זאת, קיימים הבדלים שיש לשים לב אליהם.

ראשית, התמיכה בשירותים האוניברסליים גבוהה משמעותית מהתמיכה בשירותים הסלקטיביים. התמיכה בהגדלת התקציב למשטרה ואכיפת החוק (השירות הכי פחות פופולרי מבין השירותים האוניברסליים) עומדת על 59%. לעומת זאת, התמיכה בשירות הסלקטיבי הפופולרי ביותר, תמיכה במשפחות, עומדת על פחות מ54%.

שנית, קיימים פערים בין השירותים האוניברסליים. התמיכה בחינוך גבוהה משמעותית מהתמיכה בבריאות ובמשטרה ואכיפת החוק ועומדת על מעל 70%. שירותי הבריאות זוכים ל-63% תמיכה ושירותי המשטרה ואכיפת החוק זוכים לתמיכה של 60%.

ולבסוף, קיימים הבדלים משמעותיים גם בין השירותים הסלקטיביים. התמיכה בדמי אבטלה נמוכה משמעותית מהתמיכה בשני סוגי השירותים הסלקטיביים האחרים ועומדת על מעט יותר מ-30%. באופן מפתיע, ההבדלים בין התמיכה במדיניות בשוק העבודה לתמיכה במשפחות הם קטנים, למרות ההבדל הגדול ביניהם בשיח הציבורי, שלפיו התמיכה במשפחות מוצגת כתמיכה ב"ציבורים שאינם יצרניים" ואילו מדיניות שוק העבודה מיועדת לעזור ל"ציבור המפרנס".

ב. לאורך זמן ניתן לראות ירידה מסוימת בתמיכה בשירותים האזרחיים האוניברסליים

איור 2 מציג את אחוז התומכים והתומכים מאוד בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים בין השנים 1996 ו-2024[א]. נראה שהתמיכה בהגדלת התקציב לשירותי החינוך והבריאות נשחקה בין השנים 2006 ל-2016, שחיקה שהחריפה ב-2024 עד לפער של יותר מ-15 נקודות אחוז. לעומת זאת, התמיכה בהגדלת תקציב המשטרה ואכיפת החוק נשארה יציבה לאורך השנים, אך ברמה נמוכה מזו של שירותי החינוך והבריאות. יחד עם זאת, בשנת 2024 אנו רואים התקרבות באחוזי התמיכה בשלושה שירותים אלה, בעיקר בשל הירידה בתמיכה בשירותי החינוך והבריאות. התמיכה בהגדלת התקציב לדמי אבטלה נשארת נמוכה מ-40% לאורך כל התקופה.

ג. נשים תומכות יותר מגברים בהגדלת התקציב לשירותים הרלוונטיים לילדים ומשפחות

איור 3 מציג את פילוח התמיכה בהגדלת התקציב של השירותים השונים לפי מגדר. אף על פי שככלל אין הבדלים מגדריים משמעותיים, ניתן לראות הבדלים בשני תחומים עיקריים: תמיכה במשפחות, תחום שבו נשים תומכות יותר מגברים ב-11 נקודות אחוז; ושירותי חינוך, שבו הפער בין נשים לגברים עומד על 7.4 נקודות אחוז. לעומת זאת, גברים תומכים יותר מנשים במדיניות פעילה בשוק העבודה בפער של 5.3 נקודות אחוז. ייתכן שהבדלים אלה באחוזי התמיכה נובעים מהבדלים בתפיסה של חלוקת העבודה מסורתית, לפיה נשים רואות את עצמן, יותר מגברים, כאחראיות למשפחה ולגידול וחינוך הילדים.

ד. הציבור הכללי תומך יותר בשירותים אוניברסליים, ערבים תומכים במדיניות בשוק העבודה וחרדים בתמיכה במשפחות

איור 4 מציג פילוח של התמיכה בשירותים האזרחיים השונים לפי מגזר. באופן כללי, ניתן לראות הסתייגות מסוימת של המגזר החרדי העובד מהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים, מלבד תמיכה במערכת החינוך ותמיכה במשפחות. בולטת במיוחד התמיכה הנמוכה של מגזר זה בתוספת תקציב למשטרה ואכיפת החוק, העומדת על 33% לעומת 61% במגזר הכללי. גם התמיכה של מגזר זה בהגדלת שירותי הבריאות נמוכה ועומדת על פחות מ-50%. כלומר, רוב החרדים העובדים אינם רוצים בהרחבת מערכת הבריאות, וזאת בניגוד לרוב המגזר הכללי והערבים.

ערבים תומכים בשירותים האוניברסליים בשיעורים דומים לאלה של האוכלוסייה הכללית. חשוב לציין, כי התמיכה במשטרה ובמערכת אכיפת החוק, נושא שהפך רלוונטי במיוחד בשנים האחרונות לאוכלוסייה הערבית עקב גל הפשיעה בקרבה, גבוהה אף יותר מאשר באוכלוסייה הכללית בפער של 4.9 נקודות אחוז.

ממצא מעניין נוסף הוא התמיכה יוצאת הדופן של ערבים עובדים במדיניות בשוק העבודה. 90% מהערבים העובדים רוצים בהרחבת תמיכה זו, לעומת 43% מהמגזר הכללי ו-61% מהחרדים. ייתכן שהאפליה בשוק העבודה וחסמי השתלבות נוספים גורמים לאוכלוסייה זו לזהות צורך קריטי במדיניות תמיכה בשוק העבודה, שתוכל לסייע להם בהשתלבות בשוק העבודה ובמציאת תעסוקה מיטבית.

ה. בעלי הכנסה גבוהה תומכים בשירותים האוניברסליים, בעלי הכנסה בינונית – בשירותים הסלקטיביים

איור 5 מציג את מידת התמיכה בסוגי השירותים השונים לפי רמת הכנסה. מהאיור עולה דפוס מעניין: התמיכה בשירותים האוניברסליים עולה בצורה מתונה עם רמת ההכנסה, כך שבעלי ההכנסות הגבוהות תומכים בשירותים האוניברסליים באחוז גבוה מעט בהשוואה לבעלי ההכנסות הנמוכות. עובדה זו מצביעה, ככל הנראה, על תפיסת שירותים אלו כפועלים לטובת כלל האוכלוסייה, ובכללה גם על בעלי ההכנסות הגבוהות, הרוצים אף הם ליהנות משירותים אלה ברמה גבוהה, גם במחיר העלאת מיסים.

מנגד, התמיכה בשירותים הסלקטיביים היא בעלת צורת U הפוכה. כלומר, בעלי ההכנסות הנמוכות מאוד ובעלי ההכנסות הגבוהות מאוד תומכים במידה פחותה בהגדלת ההוצאה הציבורית על שירותים אלה. לעומתם, בעלי ההכנסות הנמוכות והבינוניות (10,000-3,000 ש"ח לחודש), תומכים בהגדלת ההוצאה על שירותים אלה. ממצא זה מתיישב עם התפיסה הקיימת בציבור, הרואה בשירותים הסלקטיביים אמצעי לחלוקה מחדש של ההכנסות וצמצום אי-השוויון. באופן דומה, מחקרים שונים (לדוגמה במדינות אירופה, (Weisstanner and Armingeon, 2022, העוסקים בעמדות כלפי חלוקה מחדש של ההכנסות, מראים כי התמיכה הגבוהה ביותר בחלוקה מחדש נמצאת בעשירוני ההכנסה האמצעיים (8-4), בעוד שהתמיכה של העשירונים הנמוכים והגבוהים בצמצום אי-השוויון היא הנמוכה ביותר.

ו. בעלי השכלה אקדמית תומכים יותר בהגדלת השירותים האזרחיים האוניברסליים

איור 6 מציג את אחוז התומכים והתומכים מאוד בהגדלת השירותים האזרחיים בחלוקה לבעלי השכלה אקדמית ולבעלי השכלה תיכונית ומטה. ההבדלים בין שתי קבוצות אלה ניכרים בכל סוגי השירותים שנבחנו, כאשר בעלי השכלה אקדמית נוטים יותר לתמוך בשירותים האזרחיים האוניברסליים, בעוד שבעלי השכלה תיכונית ומטה נוטים יותר לתמוך בשירותים הסלקטיביים. ניתן לשער שהמיקום הפגיע יותר של חסרי השכלה אקדמית בשוק העבודה הופך את השירותים הסלקטיביים לנדרשים יותר עבורם.

 

ז. צעירים תומכים פחות ממבוגרים בהגדלת השירותים האוניברסליים

איור 7 מציג פילוח של התמיכה בשירותים האזרחיים לפי קבוצות גיל. ככלל, עם הגיל עולה התמיכה בשירותים האזרחיים האוניברסליים ויורדת התמיכה בשירותים הסלקטיביים. שיא התמיכה בתמיכה במשפחות ובמדיניות בשוק העבודה הוא בקרב בני 34-25, שאז האנשים משתלבים בשוק העבודה ומקימים משפחה.

ממצא מעניין נוסף הוא, שעובדים בני 65 ומעלה תומכים באחוזים גבוהים יחסית בדמי אבטלה, בפער של 15.7 נקודות אחוז מקבוצת הגיל של 64-55. זהו ממצא מפתיע, מכיוון שהזכאות לדמי אבטלה מסתיימת בגיל 67. בעוד שבמקרים אחרים זיהינו תמיכה שהיא ברובה מוכוונת אינטרסים של הקבוצה הספציפית, במקרה זה אנו רואים תמיכה שהיא, ככל הנראה, אלטרואיסטית בעיקרה.

קבוצת הגיל הצעירה מאוד (24-18) מראה תמיכה גבוהה משמעותית בתקצוב שירותי הבריאות ומשטרה ואכיפת החוק (פער של 15 נקודות אחוז ו-11.3 נקודות אחוז, בהתאמה) מקבוצת הגיל שאחריה (34-25). התמיכה בתקצוב מערכת החינוך גבוהה בכל הגילים.

 

ח. חברים בארגוני עובדים תומכים יותר בהגדלת השירותים האזרחיים 

 איור 8 מציג את אחוזי התומכים והתומכים מאוד בהגדלת השירותים האזרחיים לפי חלוקה של שוק העבודה על בסיס כוח המיקוח הקיבוצי. אנו מבדילים בין שלוש קבוצות: 1) עובדים החברים בארגוני עובדים, הזוכים להגנה ולייצוג של ארגון מקצועי וכן להשפעה עליו; 2) עובדים מכוסים (כלומר, עובדים המכוסים על ידי הסכם קיבוצי), הזוכים להגנה מסוימת של הסכם קיבוצי, אך אינם חברים בארגון עובדים; 3) עובדים שאינם חברים ואינם מכוסים.

מאיור 8 ניתן לראות, כי קיימים הבדלים משמעותיים בין חברי שלוש קבוצות אלה. ראשית, למעט ביחס לדמי אבטלה, עובדים החברים בארגוני עובדים תומכים יותר בהעלאת התקציב לשירותים האזרחיים, בין אם אוניברסליים ובין אם סלקטיביים, בהשוואה לעובדים שאינם חברים ואינם מכוסים.

לעומתם, העובדים המכוסים שאינם חברים בארגוני עובדים תומכים יותר משתי הקבוצות האחרות בהגדלת השירותים הסלקטיביים. ההסבר לכך עשוי להיות נעוץ בשני גורמים המבדילים בין העובדים המכוסים לעובדים בשתי הקבוצות האחרות. ראשית, העובדים המכוסים נמנים לרוב עם הקבוצות החלשות בחברה, למשל ערבים, תושבי הפריפריה ועובדים במקצועות צווארון כחול (קריסטל ואח׳, 2015; 2021). קודם לכן ראינו כי קבוצות אלו תומכות יותר בשירותים סלקטיביים. שנית, עובדים מכוסים שאינם חברים בארגוני עובדים הם בדרך כלל עובדים פגיעים, שכן כיסוי על ידי הסכם קיבוצי שלא נלווית לו חברות הוא במקרים רבים תוצאה של מיקום פגיע בשוק העבודה (היעדר אפשרות להתאגד מסיבות שונות במקביל לצורך ממשי בהסכם קיבוצי). על כן סביר להניח כי קבוצה זו זקוקה לשירותים אזרחיים סלקטיביים יותר משתי הקבוצות האחרות.

ט. התמיכה בשירותים אוניברסליים נמצאת בזיקה חיובית לתחושת הוגנות בשימוש בכספי המיסים, התמיכה בשירותים סלקטיביים – בזיקה שלילית 

בחלק זה אנו בוחנים את הזיקה בין תחושת ההוגנות בשימוש בכספי המיסים ובין התמיכה בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים. כדי לבצע ניתוח זה אנחנו מפרידים על בסיס ניתוח גורמים מגשש[ב] (exploratory factor analysis) בין שני הסוגים של השירותים האזרחיים – השירותים האוניברסליים והשירותים הסלקטיביים. לאחר מכן אנו מנבאים, בעזרת רגרסיות רב-משתניות[ג], את התמיכה בכל אחד מסוגי השירותים, כאשר המשתנה הבלתי תלוי הוא תחושת ההוגנות, ואנו מפקחים על מגדר, מגזר, גיל, הכנסה, השכלה וחברות בארגון עובדים.

איור 9 מציג את ניבוי התמיכה בהעלאת התקציב ביחס לכל רמת הוגנות (עד כמה אדם מסכים או מתנגד להיגד הטוען כי הוא מקבל את חלקו ההוגן בשירותים האזרחיים), ובנפרד לכל גורם (שירותים אוניברסליים בצהוב ושירותים סלקטיביים בירוק). מהאיור ניתן לראות, כי תחושת הוגנות נמצאת בזיקה חיובית לתמיכה בשירותים האזרחיים האוניברסליים: ככל שאדם חש כי הוא מקבל את חלקו ההוגן, כך הוא תומך יותר בהעלאת התקציב לשירותים אלה. לעומת זאת, תחושת ההוגנות נמצאת בזיקה שלילית (אם כי חלשה יותר) לשירותים האזרחיים הסלקטיביים: ככל שאדם חש כי הוא לא מקבל את חלקו ההוגן, הוא ייטה יותר לתמוך בהגדלת התקציב לשירותים אלה, אולי כדרך לתקן את תחושת חוסר הצדק. כאמור, כל זאת בפיקוח על מאפייני הרקע.

ממצאים אלו עשויים להעיד, כי מדיניות פיסקלית מרחיבה אינה רק שאלה של העדפות חומריות, אלא גם של לגיטימציה מוסרית. כאשר הציבור חש שהמערכת פועלת בהוגנות, היא זוכה לאמון, שיכול לאפשר למקבלי ההחלטות להגדיל את תקציביה. כאשר תחושת ההוגנות נשחקת – כך גם התמיכה במדיניות מרחיבה.

סיכום ומסקנות

השירותים האזרחיים בישראל סובלים מתת-תקצוב מתמשך. הנחה מקובלת היא, שבשל תהליכי המגזור (סקטוריאליזציה) של החברה הישראלית ומתוך תפיסות הרואות בקבוצות מיעוט קבוצות הנשענות על מערכות הרווחה, התמיכה הציבורית בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים נמוכה. המחקר הנוכחי מראה, כי אכן התמיכה הזו נשחקה, אך עדיין קיימת תמיכה ציבורית גבוהה בקרב העובדים בהגדלת התקציב לשירותים האזרחיים. עם זאת, תמיכה זו אינה אחידה והיא משתנה בין קבוצות שונות ובין סוגים שונים של שירותים.

מממצאי המחקר עולה, כי קיימת תמיכה ציבורית בהגדלת תקציבי השירותים האזרחיים, בעיקר באלה של השירותים האוניברסליים – חינוך, בריאות ומשטרה ואכיפת החוק, והיא גבוהה משמעותית מהתמיכה בהגדלת השירותים הסלקטיביים – דמי אבטלה, תמיכה במשפחות ומדיניות בשוק העבודה. התמיכה בשירותים הסלקטיביים גבוהה יותר בקרב קבוצות פגיעות בשוק העבודה: ערבים, חרדים, בעלי השכלה תיכונית ומטה ועובדים מכוסים שאינם חברי ארגון עובדים. ממצא זה נמצא בזיקה לתחושת ההוגנות, לפיה ככל שעובדים מרגישים כי הם מקבלים את חלקם ההוגן מכספי המיסים שהם משלמים, כך הם נוטים יותר לתמוך בשירותים אזרחיים אוניברסליים. לעומת זאת, ככל שהם מרגישים כי הם לא מקבלים את חלקם ההוגן, הם תומכים יותר בשירותים האזרחיים הסלקטיביים.

הפערים במידת התמיכה בין סוגי שירותים ובין קבוצות אוכלוסייה מעלים שאלה עקרונית לגבי האופן שבו הציבור הישראלי מבין את תפקידה של מדינת הרווחה. בעוד שהשירותים האוניברסליים נהנים מתמיכה רחבה יותר ונתפסים כמשרתים את "הכלל", השירותים הסלקטיביים עדיין מתקשים לזכות בתמיכה אוניברסלית גם כאשר בפועל הם חיוניים לציבור העובדים כולו. תפיסה ציבורית זו מחייבת זהירות בעיצוב המדיניות: ללא חיזוק הצדקה ציבורית רחבה לשירותים הסלקטיביים, קיימת סכנה שהם ימשיכו להיתפס כמיועדים ל”אחר” בלבד, ויאבדו את הבסיס הפוליטי הנדרש לקיומם ולשכלולם.

דווקא התמיכה הגבוהה של הקבוצות החלשות בשירותים הסלקטיביים מדגישה את חשיבותם ככלי לשוויון הזדמנויות, לביטחון תעסוקתי ולשיפור הניידות החברתית. בלי תמיכה זו, מדינת הרווחה עלולה לתפקד רק כעוגן לבני המעמדות החזקים, מה שיחריף את תחושת הניכור של קבוצות מודרות  (2022Øversveen and Kelly, ).

על כן, מדיניות פיסקלית מרחיבה צריכה לאמץ תפיסה של נראות והוגנות. מצד אחד, הגדלת התקציב של השירותים הסלקטיביים צריכה להיות מלווה בהגדלת התקציב של השירותים האוניברסליים על מנת לבסס את תחושת ההוגנות. מצד שני, במקביל יש לפעול להגדלת התמיכה הציבורית בשירותים הסלקטיביים, בעיקר בקרב קבוצות חזקות, על בסיס תרומתם של שירותים אלו וההחזרים החברתיים הנובעים מהם. הדרכים להגברת תמיכה כזו הן מעבר להיקף עבודה זו, אך נציין שמחקרים העוסקים בשאלה זו טוענים כי יצירת הזדהות בין מי שלא נהנים באופן ישיר מהשירותים לקבוצות הנהנות משירותים סלקטיביים משפיעה על התמיכה בשירותים אלו (van Oorschot et al., 2022).

נספח

---

[א] בחלק מהשנים שבהן נערך סקרISSP , הנשאלים לא נשאלו על תמיכה בהרחבת המדיניות בשוק העבודה ותמיכה במשפחות. על מנת לאפשר השוואה לאורך כל השנים, אנו מציגים רק את התחומים שלגביהם קיימים נתונים מלאים.

[ב] ניתוח גורמים מגשש היא שיטה לזיהוי משתנים שאינם ניתנים למדידה ישירה (לטנטים), זיהוי של קבוצות מובחנות של משתנים מדידים (בעלי מתאמים חזקים בתוך הקבוצה ומתאמים חזקים מחוץ לקבוצה), מתוך הנחה שכל קבוצה כזו מייצגת משתנה בלתי מדיד אחר. תוצאות הניתוח  מוצגות בלוח א בנספח.

[ג] מקדמי הרגרסיות מוצגים בלוח ב בנספח.