top of page

זכות ההתארגנות - מהי חשיבותה וכיצד היא באה לידי מימוש?

אסף בונדי, מיכל שטיין


יוני, 2022





הדיון סביב התארגנויות עובדים נוטה להתמקד בהשפעתן הכלכלית, ובכך להתעלם מהעובדה שהתארגנויות אלו הן ביסודן ביטוי ומימוש של עקרונות יסוד במשטר הדמוקרטי. בסקירה מקצועית זו אנו מבקשים להשיב את הדיון בהתארגנויות אלה למקורו, אל זכות ההתארגנות, שבמסגרתה מובטחת זכותו של כל אדם לחבור לאחרים על מנת לקדם מטרות משותפות. בסקירה זו אנו מפתחים את האופנים שבהם מתעצבת זכות ההתארגנות ודנים בעקרונות העומדים בבסיס שני מודלים שונים של התארגנות וברמות השונות של מימושם. כמו כן, אנו מביאים נתונים על ההשפעות של מימוש זכות ההתארגנות בצמצום אי-השוויון בשוק העבודה ובהרחבת זכויות העובדים, כחלק ממטרתה המרכזית לקידום צדק ושוויון חברתי-כלכלי.


תוכן העניינים

  • תקציר

  • הקדמה

  • א. מקורותיה של זכות ההתארגנות

  • ב. אופני מימושה של זכות ההתארגנות

· דרכים למימוש זכות ההתארגנות של עובדים

· מודל 1: ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים

· מודל 2: ארגון העובדים כנציג כלל העובדים

· רמות שונות למימוש זכות ההתארגנות

· דרכים שונות למימוש זכות ההתארגנות

  • ג. השפעות חברתיות-כלכליות של מימוש זכות ההתארגנות

· זכות ההתארגנות כנתיב להרחבת הדמוקרטיה

· זכות ההתארגנות ככלי לשיפור תנאי העבודה ולהגדלת חלק העובדים בהכנסה

· זכות ההתארגנות ככלי לצמצום אי-שוויון בין עובדים

  • ד. זכות ההתארגנות בישראל

· הסדרת זכות ההתארגנות בישראל

· השפעות מימוש זכות ההתארגנות בישראל

  • סיכום

  • מקורות


רשימת האיורים


איור 1: שיעורי חברות (Union Density) ושיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים

(Collective Bargaining Coverage), 2018

איור 2: שיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים ושכר עובדים בתוצר הלאומי, מדינות ה-OECD, ערך ממוצע לשנים 2020-2000

איור 3: שיעורי כיסוי בהסכמים קיבוציים ואי-שוויון בהכנסות (מדד ג'יני), ערך ממוצע

לשנים 2020-2000

איור 4: שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים וחלק העובדים בהכנסות בישראל, 2012-1995

איור 5: שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים ואי-השוויון בהכנסות (מדד ג'יני) בישראל, 2012-1982


תקציר


מבוא

  • זכות ההתארגנות היא אבן יסוד לקיומה של חברה דמוקרטית ואחת מזכויות האדם המרכזיות בעידן המודרני.

  • השיח הציבורי על זכות ההתארגנות של עובדים מתמקד בהשפעותיה הכלכליות, אולם השפעותיה מקיפות היבטים רבים נוספים בחיים החברתיים: זכויותיהם של עובדים, רווחתם והאפשרויות העומדות בפניהם בשוק העבודה.


מימוש זכות ההתארגנות

  • מימוש זכות ההתארגנות מצריך תשתית חוקית, אשר מקנה לה סמכויות, מצמצם את האפשרות להגבילה ומעניק לעובדים אוטונומיה בקידום האינטרסים שלהם.

  • המחקר מכיר שני מודלים מרכזיים למימוש זכות ההתארגנות: האחד מתבסס על פעילותו של ארגון העובדים כשליח ישיר של העובדים החברים בו, והאחר על פעילותו של ארגון העובדים כנציג כלל העובדים.

  • מימוש זכות ההתארגנות בא לידי ביטוי והשפעה ברמה המפעלית-מקומית, ברמה הענפית-מקצועית או ברמה הכלל-משקית.

  • זכות ההתארגנות יוצאת אל הפועל באחת משתי דרכים: באמצעות חברות בארגוני עובדים ובאמצעות כיסוי בהסכמים קיבוציים.

  • במדינות שבהן התמיכה המדינתית בזכות ההתארגנות נמוכה יחסית והארגונים מתקיימים בעיקר ברמת מקום העבודה היחיד, דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, היקף הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים דומה לשיעור החברות בארגוני עובדים. לעומת זאת, במדינות המעודדות את מימוש זכות ההתארגנות, דוגמת איטליה, צרפת, אוסטריה ושוודיה, קיימים הסדרים המאפשרים הרחבה של היקף הכיסוי אל מעבר לשיעור החברות.


השפעות חברתיות-כלכליות של מימוש זכות ההתארגנות


  • מימוש זכות ההתארגנות מהווה נתיב לעובדים להשמיע את קולם בשוק העבודה באופן המאפשר להם לבטא את צורכיהם, שאיפותיהם ובעיותיהם. בדרך זו הם יכולים להשתתף בעיצוב מדיניות כלכלית-חברתית רחבה, תוך הפיכתו של שוק העבודה למכליל יותר.

  • מימוש זכות ההתארגנות מאפשר לעובדים לחזק את מעמדם במשא ומתן מול המעסיק על תנאי עבודתם ומוביל לשיפור ניכר בביטחון התעסוקתי, בבטיחות בעבודה, בהכשרות המקצועיות ועוד.

  • מימוש זכות ההתארגנות מאפשר את היווצרותו של אינטרס משותף בין עובדים בעלי מאפיינים שונים, מה שמוביל לחלוקה שוויונית יותר של ההכנסות בין עובדים בשכר גבוה לעובדים בשכר נמוך ולצמצום אי-השוויון.

  • קיים קשר מתאמי משמעותי בין היקף המימוש של זכות ההתארגנות (על בסיס שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים) ובין חלקם של העובדים בתוצר המקומי (או בכלל ההכנסות במשק). השפעה זו נראית במדינות רבות ומבטאת את השפעתה של זכות ההתארגנות על חלוקת ההכנסות בחברה.

  • קיים קשר מתאמי משמעותי בין שיעור הכיסוי בהסכמים קיבוציים ובין אי-השוויון בהכנסות. במדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות מצומצם בהיקפו (ומתמקד ברמת מקום העבודה), דוגמת ארצות הברית, בריטניה וקנדה, השפעתה על אי-השוויון בהכנסות נמוכה בהשוואה למדינות שבהן מימוש זכות ההתארגנות נעשה בהיקף גדול יותר (ומתמקד ברמה הענפית או הכלל-משקית).


זכות ההתארגנות בישראל


  • זכות ההתארגנות קיבלה בישראל הכרה באמצעות הצטרפותה של ישראל לאמנות בינלאומיות; זכות ההתארגנות הוסדרה בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957; ובית המשפט הכיר בזכות ההתארגנות כזכות יסוד במשפט הישראלי.

  • במקרה הישראלי תלוי מימוש זכות ההתארגנות בעמידה בתנאי סף, המאפשרים לארגון יחיד (בלעדי) לייצג את כלל העובדים ברמה הכלל-משקית, ברמה הענפית-מקצועית וברמה המפעלית-מקומית.

  • מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה דורש עמידה בתנאי סף נוסף: תמיכת שליש מהעובדים, לכל הפחות.

  • תנאי הסף נועדו להבטיח יציבות ביחסים בין עובדים למעסיקים, אך גם להגביל את מימוש זכות ההתארגנות ברמת מקום העבודה על מנת להפחית את החיכוך הפוטנציאלי בין עובדים למעסיקים ואת השפעתו הפוטנציאלית על פעילותו של מקום העבודה.

  • קיים קשר מובהק בין מימוש זכות ההתארגנות – בשוק העבודה כמו גם בזירה הפוליטית (באמצעות מפלגות) – ובין חלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר המקומי. קשר זה נמצא גם בישראל, ומראה שהירידה במימוש זכות ההתארגנות מובילה לירידה מתמשכת ועקבית בחלקם של העובדים בהכנסות ובתוצר.

על אף חשיבותה המהותית, הדיון בזכות ההתארגנות הופך לא אחת לניסיונות לחתור תחתיה, תוך עיוות משמעותה ושאיפה לצמצמה או להצר את פעולתם של ארגוני העובדים. החזרתה של זכות ההתארגנות למקורותיה, כבסיס של חברה דמוקרטית, מדגישה את החשיבות בשמירה עליה ובהגנה על המבקשים לממשה, בדרכים שונות וברמות שונות.


הקדמה

הדיון סביב זכות ההתארגנות של עובדים ודפוסי מימושה נוטה לראות בזכות ההתארגנות מוסד כלכלי בלבד, בעל השפעות על תנאי העבודה והסדרת השוק. על אף חשיבות הדיון הכלכלי, הוא מתעלם מיסודותיה של זכות ההתארגנות ומימושה כביטוי של עקרונות יסוד במשטר דמוקרטי. על מנת להחזיר את הדיון למהותה של זכות ההתארגנות של עובדים, אנו מבקשים לבחון את יסודותיה של זכות ההתארגנות, את המודלים השונים למימושה ואת אופני השפעתה על חלקיו השונים של שוק העבודה.


נפתח בדיון על מהותה של זכות ההתארגנות של עובדים כאבן יסוד במשטר דמוקרטי, המבטאת עקרונות בסיסיים לקיומו. לאחר מכן, נתמודד עם שתי טענות: האחת, שמימוש זכות ההתארגנות פוגע בדמוקרטיה באמצעות כפיית זכות ההתארגנות על אלו שאינם מעוניינים במימושה; והאחרת, שארגוני עובדים פועלים על מנת לחזק עובדים חזקים מלכתחילה על חשבון עובדים מוחלשים ומעסיקים.


אל מול הטענות על פגיעה בדמוקרטיה בכפיית זכות ההתארגנות, נראה את האיזונים השונים במימוש זכות ההתארגנות של עובדים, כפי שהם באים לידי ביטוי בשני מודלים של התארגנויות עובדים. מודל אחד מבוסס על ייצוג אינטרסים ישיר והבטחת הזכות שלא להתארגן, ובכך יש לו פוטנציאל להרחבת הקונפליקט בין עובדים למעסיקים ובין עובדים לבין עצמם. המודל האחר מבוסס על כפיית מימוש זכות ההתארגנות על כלל העובדים, גם כאשר חלקם אינם מעוניינים בו, ובכך מבטיח יציבות של יחסי העבודה. הדיון בשני מודלים אלו מדגיש את המורכבות במימוש זכות ההתארגנות, שבמסגרתה אי אפשר לשנות רק רכיב אחד מתוך המודל, המורכב מרשת של הסדרים התלויים זה בזה, מבלי לפגוע ביכולת לממש את זכות ההתארגנות ובהשפעתה.


אל מול הטענות כי מימוש זכות ההתארגנות פוגע בשוק החופשי על חשבון הציבור הרחב, בחלקה השלישי של הסקירה נציג נתונים המראים את השפעת זכות ההתארגנות ומימושה על קבוצות גדולות מאוד של עובדים, הן עובדים החברים בארגוני עובדים, הן עובדים המכוסים על ידיהם והן עובדים רבים אחרים שלא מממשים את הזכות להתארגנות. בחלק זה נראה שהשפעותיה של זכות ההתארגנות של עובדים ומימושה "זולגות" גם אל מחוץ לקבוצות העובדים המאורגנים, תוך ביטוי עקרונות של סולידריות, אחריות וצדק חברתי-כלכלי.


לאחר ניתוח ההיבטים השונים המרכיבים את זכות ההתארגנות, נציג את אופני ביטויה בישראל ואת השפעתה המקומית לאורך העשורים האחרונים.


בהסתמך על מחקרים אקדמיים ונתונים, נדגיש את חשיבותה של זכות ההתארגנות למימושה של הדמוקרטיה, הן בשוק העבודה והן בזירה החברתית והפוליטית. לאור זאת, נעמוד על חשיבות ההגנה על זכות ההתארגנות ועידוד מימושה, אשר מוביל לשיפור תנאי העבודה, לגידול בחלקם של העובדים בהכנסה ובתוצר הלאומי ולצמצום אי-השוויון בשוק העבודה. אנו מקווים שסקירה זו תוכל לתרום לקידום מימושה של זכות ההתארגנות ולהרחבת השפעותיה בשוק העבודה.



א. מקורותיה של זכות ההתארגנות


השיח הציבורי על זכות ההתארגנות של עובדים מתמקד בהשפעותיה הכלכליות ככלי לשיפור תנאי עבודה או כ"מונופול" שפוגע בפעילותו הרציונלית של השוק החופשי. אולם, במקורה , התארגנות של עובדים מהווה ביטוי לזכות אדם אוניברסלית: זכותם של עובדים לפעולה קולקטיבית, המאפשרת את השתתפותם האפקטיבית בעיצוב מדיניות[1]. זכות ההתארגנות של עובדים דומה בכך להתארגנויות אחרות בחברה, אשר חותרות לקדם אינטרסים שונים: אינטרסים דתיים (באמצעות קהילות ומוסדות דת עצמאיים), אינטרסים חברתיים-כלכליים (באמצעות הקמת ארגונים חברתיים, דוגמת עמותות וחברות לתועלת הציבור), או אינטרסים פוליטיים (באמצעות הקמת מפלגות). זכות זו ואופני מימושה עומדים ביסודה של חברה דמוקרטית ו"פתוחה", ובהתאם זוכים ליחס מיוחד ולהגנה, הן ברמה הבינלאומית והן ברמה המדינתית (מיל, 2006 [1859]). דוגמה ליחס המיוחד ולהגנה באה לידי ביטוי באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות משנת 1966, הקובעת כי "לכל אדם תהיה הזכות לחופש ההתאגדות עם אחרים, לרבות הזכות להקים איגודים מקצועיים... שום הגבלות לא יוטלו על שימוש בזכות זו".


כזכות העומדת ביסוד קיומה של חברה דמוקרטית, הבנויה על התאגדות של פרטים למען מטרות משותפות, מימוש זכות ההתארגנות בשוק העבודה נועד להרחבת הדמוקרטיה – על החירויות והזכויות המרכיבות אותה – גם אל תוך שוק העבודה. כך, אל מול חוסר השוויון הבסיסי ביחסי הכוח בין עובדים למעסיקים, מימוש זכות ההתארגנות של עובדים מקדם "דמוקרטיה תעשייתית", שבאה לידי ביטוי בפיתוחה של ערבות הדדית בין עובדים, שפועלים יחד למען עיצוב משותף של מדיניות בשוק העבודה (Webb & Webb, 1897). באמצעות הרחבת חופש הביטוי – מתן "קול" משותף לעובדים במקום העבודה ובשוק העבודה כולו – מאפשרת זכות ההתארגנות לעובדים להשתתף בהסדרה של מגוון תחומים: הסדרת תהליך העבודה, על התוכן והמבנה שלו; הסדרת תנאי העבו